El Derecho urbanístico en América. Los casos de Colombia y República Dominicana

Autor:Fernando Garcia Rubio
Cargo del Autor:Universidad Rey Juan Carlos
Páginas:317-345
 
ÍNDICE
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1. Introducción

La planificación urbana es un elemento común a la mayor parte de los países de nuestro planeta. Como técnica de ordenación de los desarrollos de las poblaciones, esta técnica que se incorpora lógicamente a los ordenamientos jurídicos, tiene diversas manifestaciones en los correspondientes Estados soberanos, pero en el entorno iberoamericano mantiene una conjunción de determinaciones, en cuanto a la técnica, muy asimilables independientemente de las manifestaciones concretas de cada país.

Ahora bien, la planificación se incorpora a un conjunto de determinaciones de derecho de la ordenación territorial y más concretamente con el Derecho urbanístico, junto a otras modalidades de técnicas, como son la ejecución de planeamiento, más o menos regladas, y el control sobre la edificación, uso del suelo y la lucha contra la informalidad en la edificación.

El objeto de este capítulo es realizar un aspecto comparado entre lo que es el régimen jurídico urbanístico en tres países iberoamericanos, a los efectos de tomar un análisis desde el punto de vista del desarrollo de la normativa urbanística y, por tanto, los modelos de ejecución del planeamiento.

Para ello, y partiendo de una madurez de un sistema que tiene más de sesenta años desde la aprobación de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 12 de mayo de 1956, en España. Tomaremos al citado reino como modelo de desarrollo urbano ya consolidado y sometido a diversas reformas y, por lo tanto, equiparable a un modelo urbanístico desarrollado.

Por otro lado, partiremos igualmente del modelo de la ley colombiana 388 del año 1993, de ordenación territorial y sus sucesivas modificaciones con la existencia de los planes de ordenación territorial y los planes parciales, así

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como un incipiente control ambiental como un modelo de ordenación urbana en vía de desarrollo, puesto que tiene bastantes elementos normativos perfectamente homologables a las naciones con planificaciones urbanas más desarrolladas, pero que, por otra parte, carece de algunas fallas técnicas susceptibles de desarrollo o perfección y, lógicamente, de una consolidación general en cuanto al modelo por bastantes elementos de informalidad. Que no menoscaban al funcionamiento del sistema puesto que tiene un alto nivel de concrección jurídica en base, no solo a la función social de la propiedad, sino de la función ecológica, pero que requieren de correcciones y desarrollos.

Y, en tercer lugar, tomaremos de ejemplo la República Dominicana, que pese a las previsiones constitucionales en relación con la limitación de la propiedad determinadas por la Carta Magna de 2010, carece de un modelo homogéneo al no tener a fecha de hoy aprobada una ley de ordenación territorial que permita una regulación más específica y actual de los Planes de Ordenación Territorial y su desarrollo.

El análisis de estos tres modelos pretende darnos un marco de comparación sobre los posibles modelos de ordenación urbana existentes en Iberoamérica.

2. El derecho urbanístico español Nota previa para la no confusión de iberoamericanos

A la hora de analizar los modelos urbanísticos español, dominicano y colombiano desde una perspectiva comparada, hemos de hacer una breve introducción al régimen jurídico-administrativo de la nación española, en tanto en cuanto España en virtud del art. 137 de la Carta Magna de 1978 se articula como Estado descentralizado en tres niveles territoriales: el nivel nacional con unas competencias que tiene con carácter exclusivo tanto el gobierno como las Cortes Generales como poder legislativo, fundamentalmente recogidas en el art. 149 de la Constitución; por otro lado, el nivel autonómico de las Comunidades Autónomas, entidades homologables aunque con diferencias sustanciales a los Estados federados en los países de naturaleza federal como la república brasileña o los Estados Unidos mexicanos o los Estados Unidos de Norteamérica, que a diferencia de, por ejemplo, los departamentos colombianos, gozan igualmente de dicha potestad legislativa; y, finalmente, el nivel local que carece de capacidades legislativas, pero que tiene un importante ámbito y funciones de carácter ejecutivo, especialmente en la materia que nos ocupa, que es la ejecución urbanística, en tanto en cuanto son las entidades competentes en materia de urbanismo.

La regulación derivada de esa particularidad organizativa del régimen legislativo del urbanismo en España se diferencia en dos ámbitos: por un lado la legislación básica en relación con el estatuto de la propiedad inmobiliaria vin-

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culada al título competencial del art. 149.1.8a de la Carta Magna, así como el régimen de responsabilidad y de la expropiación forzosa que le corresponde a las Cortes Generales y, por tanto, es igual en todo el territorio nacional; y las que por otra parte, en relación con las técnicas sustantivas urbanísticas, las figuras del planeamiento, los instrumentos de equidistribución de beneficios y cargas del planeamiento, el régimen de la disciplina urbanística o de la intervención administrativa sobre el uso del suelo y la edificación, los patrimonios públicos del suelo, donde la regulación correspondiente de todas esas instituciones compete en su legislación a las Comunidades Autónomas con carácter exclusivo y, por tanto, excluyente de la legislación estatal, que en base a la determinación del art. 149.3 de la Constitución, tiene un carácter meramente supletorio de las Comunidades Autónomas, legislación además estatal que debe ser previa a la asunción con carácter exclusivo del título competencial en los diversos estatutos de autonomía.

Las competencias en materia urbanística en Colombia, lógicamente se distribuyen de una manera muy diferente en España, en tanto en cuanto Colombia es un Estado unitario cuya descentralización territorial carece de potestades legislativas por parte de los departamentos de la república, puesto que tal y como señala la STC C-540 de 2001, Colombia es una «república unitaria descentralizada con autonomía de sus entidades territoriales», significando la definición constitucional, tal y como apunta Younes Moreno574, la unidad es como el todo que necesariamente se integra por las partes y no la unidad como un bloque.

En ese sentido, igualmente el Tribunal Constitucional Colombiano, en su Stc. C-579 de 2001, indica que «[...] la autonomía no equivale a autarquía o soberanía de las entidades territoriales: debe entenderse como la concordancia de la actividad de estas con un órgano superior, que no rompe el modelo del Estado unitario».

Por tanto, las entidades territoriales colombianas, departamento, regiones, provincias y municipios tendrán competencias y funciones asignadas en la ley nacional, no disponiendo de capacidades legislativas propias, como así ocurre en las Comunidades Autónomas españolas para establecer modelos diferenciados urbanísticos con rango de ley.

Así, los departamentos gozan de competencias en materia de planificación conforme al art. 300 de la Constitución. En sus apartados 2 y 3 establece:

  1. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, el apoyo financiero y crediticio de los municipios, el turis-

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    mo, el transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera.

  2. Adoptar acuerdo con la ley los planes y programas de desarrollo económico y social y los de obras públicas, con la determinación de las inversiones y medidas que se consideren necesarias para impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento.

    E, igualmente, el punto 8: las Asambleas de los departamentos tendrán capacidad para: «dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal».

    Por otro lado, los Concejos municipales tienen, conforme al art. 313 de la Constitución, la capacidad para: b) adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas, c) reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, i) dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.

    Partiendo de esta distinción competencial, debemos señalar que las leyes a aplicar serán siempre las estatales, pudiendo los departamentos y municipios aprobar planes y reglamentar usos, siempre con estricta sujeción a la ley nacional, que además podrá ser objeto solo por la república del correspondiente desarrollo reglamentario.

3. El derecho urbanístico colombiano

De dicha distribución competencial y de la existencia de la ley nacional podemos hablar de un Derecho urbanístico colombiano, tal y como recoge Santofimio Gamboa575, con unas características propias que suponen una reciente formación y que en el ámbito local gira en torno a los contenidos del plan de ordenamiento territorial. Ahora bien, ese Derecho urbanístico colombiano parte de una regulación constitucional previa que, como afirma Galvis Gaitán576, establece un ordenamiento constitucional del territorio municipal...

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