Derecho de la Unión Europea y juicio de constitucionalidad: La práctica del Tribunal Constitucional español
| Autor | Xabier Arzoz Santisteban |
| Páginas | 67-110 |
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El Tribunal Constitucional español ha elaborado «una jurisprudencia de perfil bajo que ha permitido sin problemas mayores la plena eficacia del Derecho comunitario en España»156. A continuación me centraré en los aspectos relevantes para el objeto de este estudio157.
La idea central de la jurisprudencia constitucional en esta materia es que el Derecho de la Unión, como los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por España, no constituye canon de constitucionalidad en los procesos constitucionales que se dilucidan ante el Tribunal Constitucional158. Su jurisprudencia reitera que no pertenece al ámbito de su competencia «la salvaguardia del respeto de las normas de Derecho comunitario, existiendo en dicho ordenamiento órganos y procedimientos adecuados a este fin»159 y afirma,
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como un latiguillo, que «la tarea de garantizar la recta aplicación del Derecho comunitario europeo por los poderes públicos nacionales es, pues, una cuestión de carácter infraconstitucional»160161. Y, en conexión con ello, proclama su propia especificidad competencial y funcional162.
Eso no significa que el Derecho de la Unión sea irrelevante para la jurisdicción constitucional. En primer lugar, al Derecho de la Unión le corresponde la misma relevancia a los efectos del art. 10.2 CE que a los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por España allí aludidos163:
La vinculación al Derecho de la Unión —instrumentado, con fundamento en el art. 93 de la Constitución, en el Tratado de Adhesión— y su primacía sobre el Derecho nacional en las referidas materias no pueden relativizar o alterar las previsiones de los arts. 53.2 y 161.1, b) de la Constitución»; [las normas comunitarias] «únicamente podrían llegar a tener, en su caso, el valor interpretativo que a los Tratados internacionales les asigna el art. 10.2 de la Constitución164.
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La jurisprudencia tradicional incluso parecía sugerir que este sería el único supuesto en que debería interpretarse el título I a la luz de los derechos fundamentales tutelados por el Derecho de la Unión165:
Consecuentemente, el único canon admisible para resolver las demandas de amparo es el del precepto constitucional que proclama el derecho o libertad cuya infracción se denuncia, siendo las normas comunitarias relativas a las materias sobre las que incide la disposición o el acto recurrido en amparo un elemento más para verificar la consistencia o inconsistencia de aquella infracción, lo mismo que sucede con la legislación interna en las materias ajenas a la competencia de la Comunidad166.
En segundo lugar, el Tribunal Constitucional puede revisar la valoración judicial de la posible contradicción entre el Derecho comunitario y el interno cuando la misma haya implicado la lesión de alguno de los derechos fundamentales reconocidos en los arts. 14 a 30 CE167. En particular, el art. 24.1 CE puede atender a la relevancia constitucional de las infracciones del Derecho de la Unión, en la medida en que la aplicación del Derecho de la Unión por los órganos judiciales ordinarios se revele arbitraria, manifiestamente irrazonable o incursa en error patente168. De esta forma, el respeto del Derecho de la Unión se convierte en objeto del control de constitucionalidad169. En este sentido, se ha escrito que «[t]ambién el Tribunal Constitucional es juez comunitario y, en el ejercicio de su específica potestad jurisdiccional, está obligado a proteger a quienes ven conculcadas sus garantías fundamentales, como consecuencia del recorte de alguno de los derechos que les concede la Unión Europea»170.
En tercer lugar, el Derecho de la Unión puede ya sea modular, ya sea servir de canon hermenéutico de las disposiciones constitucionales no ius fundamentales171. El Tribunal Constitucional lo ha admitido expresamente en varias
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ocasiones. En cuanto al efecto modulador, ya en la DTC 1/1992, de 1 de julio, afirmó que la transferencia a organizaciones internacionales del ejercicio de competencias ex Constitutione tenía el efecto de «modul[ar]... el ámbito de aplicación, no el enunciado, de las reglas [constitucionales] que las han instituido y ordenado» (FJ 4). Además, sirve de canon hermenéutico en las controversias competenciales: el Tribunal Constitucional reitera que «la propia interpretación del sistema de distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas tampoco se produce en el vacío» y que «prestar atención a cómo se ha configurado una institución por la Directiva comunitaria puede ser no solo útil, sino incluso obligado para aplicar correctamente sobre ella el esquema interno de distribución competencial, máxime cuando la institución o las técnicas sobre las que versa la disputa carecen de antecedentes en el propio Derecho interno»172. Más aún, en un control de constituciona-lidad sobre los límites formales de un decreto ley que transponía una directiva, señaló que «[l]as exigencias derivadas del Derecho de la Unión no pueden ser irrelevantes a la hora de establecer los márgenes constitucionalmente admisibles de libertad de apreciación política de que gozan los órganos constitucionales»173. Ese pronunciamiento, que ciertamente permanece aislado, constituye una matización a la línea jurisprudencial reiterada de que el cumplimiento del Derecho de la Unión es una cuestión ajena a su ámbito de competencia.
El Tribunal Constitucional escoge con prudencia expresiones de perfil jurídico bajo (no son «irrelevantes», el «prestar atención» resulta «obligado»), pero es claro que, si bien por un lado rechaza taxativamente el Derecho de la Unión como parámetro de constitucionalidad, por otro lado abre su canon de enjuiciamiento, de forma controlada, a normas de la Unión, incluso en ámbitos íntimamente ligados a las estructuras constitucionales del propio Estado. En suma, el Derecho de la Unión tiene valor interpretativo para resolver conflictos internos de competencia y, en general, para «aplicar correctamente» las disposiciones constitucionales en materias sobre las que incide el Derecho de la Unión174.
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La segunda idea importante de la jurisprudencia constitucional en esta materia es que la cesión de competencias a la Unión Europea no altera la vinculación de los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico175. La proclamación de la inalterabilidad del régimen constitucional y legal del ejercicio del poder por el hecho de la adhesión a la Unión Europea resulta problemática si se la interpreta de forma absoluta e incondicional, puesto que una de las consecuencias de la integración europea, unánimemente aceptada por la doctrina, es precisamente la importante modulación de numerosas disposiciones constitucionales (las relativas a la distribución competencial, a la llamada «Constitución económica», etc.)176. Desde la perspectiva de este trabajo interesa destacar en particular las consecuencias del presupuesto de la inalterabilidad aplicado al ámbito de la jurisdicción constitucional, tanto la inalterabilidad del parámetro de control como de la propia función de garante del texto constitucional del Tribunal Constitucional177. En la STC 64/1991 se afirmó lo siguiente: «En la medida en que se impugne en amparo un acto del poder público que, habiendo sido dictado en ejecución del Derecho comunitario europeo, pudiera lesionar un derecho fundamental, el conocimiento de tal pretensión corresponde a esta jurisdicción constitucional con independencia de si aquel acto es o no regular desde la estricta perspectiva del ordenamiento comunitario europeo y sin perjuicio del valor que este tenga a los efectos de lo dispuesto en el art. 10.2 CE.»178.
Esa postura tradicional del Tribunal Constitucional ha sido objeto de fuertes críticas doctrinales179. En primer lugar, se critica que considere el art. 10.2 CE como fundamento de la eficacia interna de los derechos fundamentales recono-
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cidos en el ámbito del Derecho comunitario y, posteriormente, de la Unión Europea. A este respecto se ha argumentado que «si en materia de derechos fundamentales actúan los principios generales de articulación entre ordenamiento estatal y comunitario, el fundamento de la aplicabilidad de este último, en el ámbito de los derechos fundamentales, será también el art. 93 de la CE., y, en consecuencia, debería imponerse de manera prevalente»180. Esto implicaría que «la integración supranacional a la que se refiere el art. 93 CE supone una vinculación más fuerte para los derechos fundamentales que la resultante de la interpretación conforme a los tratados internacionales impuesta por el art. 10.2 CE»181.
En segundo lugar, la separación entre control de constitucionalidad y control de la «legalidad europea» que defiende la jurisprudencia constitucional española resulta peculiar por cuanto no sigue tampoco el modelo de su homólogo alemán. A diferencia de este, el Tribunal Constitucional no ha optado por una delimitación de áreas separadas de jurisdicción, tras la proclamación de la equivalencia general entre el nivel de protección que garantiza el Tribunal de Justicia y el que se deriva de la Constitución española182, sino que afirma su plena jurisdicción sobre los actos y normas de los poderes públicos españoles, con independencia de la jurisdicción que el Tribunal de Justicia ejerce sobre los actos y normas europeas que constituyan el fundamento de validez de aquellos. El Tribunal Constitucional proclama su competencia para revisar en amparo la conformidad con los derechos fundamentales de los actos de los poderes públicos, aunque esos actos se hayan dictado en ejecución del Derecho de la Unión. Que el acto sea regular o no desde la perspectiva del Derecho de la Unión resulta irrelevante, afirma...
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