El derecho de la televisión en el reino unido
| Autor | Juan Manuel Herreros López |
| Cargo | Profesor Doctor de Derecho Constitucional de la Universidad Europea de Madrid -CEES- |
| Páginas | 119-154 |
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EL SISTEMA DUAL DE TELEVISIÓN
Hasta 1954 la televisión británica fue un monopolio público gestionado por la Corporación Pública British Broadcasting Company (BBC). La promulgación de la Television Act de 1954 puso fin a ese monopolio e introdujo la televisión privada que, no obstante, sólo puede emitir previa licencia otorgada por una autoridad independiente como la Independent Televisión Commission (ITC) (1). De ese modo se inaugura el primer sistema dual de televisión que se creaba en Europa.
Hablar de la televisión británica es hacerlo, en primer lugar, de la BBC. La televisión pública británica siempre fue considerada como el paradigma de televisión independiente y de servicio público. Pero ello no se debe tanto a las previsiones contenidas en las normas que la regulan, como a dos inveteradas tradiciones que, salvo raras excepciones, se han observado hasta la fecha: el escrupuloso respeto que los distintos gobiernos británicos han dispensado a la labor de los gestores de la BBC, y el firme propósito de éstos de convertir la calidad en el principal rasgo característico de la programación (2).
La televisión privada surge para complementar la programación de la BBC y ampliar así la variedad de contenidos ofrecidos a los ciudadanos. Es por ello que desde un primer momento se entendió que los canales privados debían ofrecer una programación de servicio público basada en los principios de calidad y objetividad, si bien en un grado menor que el requerido a la BBC, dada la financiación publicitaria de aquellos canales. En términos generales puede reconocerse que el cumplimiento de este propósito inicial ha sido cumplido por la mayoría de televisiones privadas que emiten por ondas terrestres. El régimen jurídico de éstas las concibe como un servicio público gestionado por particulares que, dada la importancia del servicio que prestan, se encuentran sujetos a rigurosos procedimientos de concesión y renovación de licencias por parte de la ITC, así como a importantes obligaciones de programación fijadas también, en su mayor parte, por la ITC. En el caso de las televisiones privadas que emiten por cable o por satélite el marco jurídico se presenta más flexible. Aunque estas televisiones también se hallan sujetas a rígidos procedimientos de concesión y renovación de licencias, las obligaciones de servicio público que deben observar son sensiblemente menos estrictas que las impuestas a las televisiones por ondas.
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LA TELEVISIÓN PÚBLICA
La BBC, cuyo servicio de televisión emite regularmente desde 1946, cuenta en la actualidad con dos canales de televisión por ondas terrestres que emiten para todo el territorio del Estado -sin perjuicio de incluir programación exclusivamente regional-, otros dos canales que emiten vía satélite para el extranjero, y otros dos más que, utilizando también las redes de satélite, emiten a través de la plataforma de televisión digital Sky Digital, de la que la BBC no es accionista.
La BBC fue constituida en 1927 mediante sendos documentos jurídicos, Royal Charter y Licence and Agreement, en virtud de los cuales se autorizan las emisiones de la Corporación, al tiempo que se regulan las condiciones técnicas en las que deben realizarse las mismas e importantes cuestiones relativas a los contenidos de la programación. Ambos documentos jurídicos se vienen renovando por períodos de diez o doce años, produciéndose la última de esas renovaciones en 1996, con vigencia hasta 2006. Cada renovación, que puede incorporar modificaciones de los términos dispuestos en cualquiera de los documentos, se realiza bajo la condición y el compromiso expreso de la BBC de observar las obligaciones contenidas en la propia Royal Charter y en la Licence and Agreement (3). Asimismo, este último documento prevé la posibilidad de que el Gobierno, a través del Secretario de Estado al frente del Departamento del Patrimonio Nacional, pueda revocar la licencia de emisión de la Corporación, si ésta incumple las obligaciones impuestas en la misma Licence and Agreement o en la Royal Charter (4).
La creación de la BBC por Royal Charter -documento otorgado por la Reina- se explica por la convicción inicial de que éste instrumento jurídico conferiría a la Corporación mayor independencia frente al Gobierno que la que podía ofrecer una ley promulgada por el Parlamento (5). Sin embargo, no puede afirmarse que se haya logrado del todo ese propósito inicial, pues el control que el Gobierno británico puede ejercer sobre los poderes que la Reina ostenta de conformidad con la propia Royal Charter, puede conducir a una situación de claro y posible control gubernamental sobre la Corporación (6). Ello demuestra, como ya apuntábamos más arriba, que la tradicional independencia atribuida a la BBC no se ha basado tanto en una determinada regulación jurídica, como en el respeto del Gobierno hacía la labor de los gestores de la Corporación y, por su puesto, en el buen hacer de estos últimos (7).
La Licence and Agreement, por su parte, supone el título habilitante para que la BBC pueda llevar a cabo sus emisiones a través de las frecuencias que le son asignadas por el Gobierno. Pero más que como título habilitante, la Licence and Agreement -así como su Anex- tiene relevancia por las obligaciones, muchas de ellas referidas a la programación, que dirige a la Corporación (8).
Además de la Royal Charter y la Licence and Agreement, debe señalarse que la BBC también se rige por ciertas normas emanadas de la propia Corporación. Un buen ejemplo de ello lo constituyen el Code of Practice o la BBC, Producers? Guidelines, documentos ambos en los que se recogen los principios que, en materia de objetividad e imparcialidad, han de regir los contenidos de la programación (9).
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LA TELEVISIÓN PRIVADA
Conforme a lo dispuesto en la Broadcasting Act de 1990 debe distinguirse entre televisiones privadas que emiten por ondas terrestres, sujetas a una intensa y rígida regulación, y televisiones privadas que emiten por redes de cable o por redes de satélite, sujetas a una regulación más flexible. Ha de precisarse, no obstante, que cualquier televisión privada, con independencia de la tecnología de emisión que emplee, ha de obtener la preceptiva licencia de emisión que la ITC (10).
En la actualidad, la televisión privada que emite por ondas terrestres está integrada por los siguientes canales: ITV o Channel 3 -canal formado por distintas empresas operadoras de televisión que emiten en distintos ámbitos regionales-, Channel 4 (11) -canal considerado como semipúblico por su peculiar sistema de financiación (12) y por sus importantes obligaciones de servicio público (13)-, y por Channel 5 -último de los canales privados por ondas que se han creado y que se encuentra sujeto a obligaciones de servicio público menos estrictas que las impuestas a ITV y Channel 4-. La televisión privada por ondas -especialmente los canales ITV y Channel 4- no se concibió nunca como un modelo alternativo y opuesto al de la BBC, sino como una televisión que, con las lógicas servidumbres derivadas de una financiación prioritariamente procedente de la publicidad, mantuviera unos niveles de servicio público similares a los ofrecidos por la BBC (14). No ha de extrañar pues, al contrario de lo que ocurre con las televisiones privadas que emiten por cable o por satélite, que las televisiones privadas por ondas hayan estado siempre sometidas a importantes obligaciones de servicio público (15). Este hecho, unido a la disminución de los ingresos provenientes de la publicidad como resultado de la competencia que supone el paulatino crecimiento del cable y el satélite (16), ha llevado a las televisiones privadas que emiten por ondas -sobre todo en el caso de ITV- a solicitar una flexibilización de su régimen jurídico de servicio público (17).
La televisión privada que emite por redes de cable o por vía satélite cuenta hoy con más de cien licencias otorgadas por la ITC, de las que alrededor de dos tercios pertenecen a la cadena de pago British Sky Broadcasting (BSkyB) que se ha convertido en la principal competidora de los canales públicos y privados que emiten por ondas terrestres. En este orden debemos aludir igualmente a la creciente implantación de la televisión digital, prevista ya en la Broadcasting Act de 1996, y que en un corto espacio de tiempo ha permitido la creación de dos plataformas de televisión digital: Sky Digital, que comenzó sus emisiones el uno de octubre de 1998 como plataforma de televisión digital por satélite (18); y OnDigital, que comenzó sus emisiones en noviembre del mismo año como plataforma de televisión digital terrenal (19). Todas estas modalidades de televisión privada han multiplicado el número de canales que pueden recibir los ciudadanos, siendo preciso indicar que la mayoría de esos canales son temáticos y de pago (modalidad pay per view), frente al carácter generalista y abierto de los canales tradicionales por ondas. Canales que, no obstante, y de acuerdo con la Broadcasting Act de 1996, también tienen acceso a las emisiones digitales.
No cabe duda de que las televisiones generalistas por ondas han visto reducida su audiencia con la paulatina implantación de las televisiones por cable y satélite y su oferta de canales temáticos. La disminución de los índices de audiencia puede incluso acrecentarse si consideramos que la BSkyB tiene adquiridos los derechos del fútbol, así como que las escasas obligaciones de programación de las televisiones por cable y satélite les permiten ofrecer contenidos más populares (20). Ante este escenario, y como se ha dicho más arriba, han aflorado las primeras quejas de las televisiones generalistas, especialmente la de ITV. La ITC, por su parte, también se ha hecho eco del problema. De un lado, considera que el crecimiento de la televisión temática no ha sido tan alto como se vaticinaba, apuntando como principales causas el alto precio de los abonos de este tipo de televisión, la tasa que obligatoriamente han de hacer efectiva...
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