El derecho de la sucesión de Estados
| Autor | Horacio Andaluz |
| Cargo | Profesor de Derecho, Abogado (Universidad Privada de Santa Cruz de la Sierra) |
| Páginas | 258-293 |
Horacio Andaluz. Profesor de Derecho, Abogado (Universidad Privada de Santa Cruz de la Sierra), Master en Derecho Internacional y Relaciones Internacional (Universidad Complutense de Madrid), antiguo alumno de la Academia de La Haya de Derecho Internacional, Master of Laws (Harvard Law School). Publicaciones relevantes: Bases jurídicas para la reintegración marítima de Bolivia (UPSA, 2002, 403 pp.), Positivismo normativo y Derecho Internacional (Plural/CERID, 2005, 201 pp.), Legislación internacional del Medio Ambiente, de Género y Generacional (compilador) (MDS, 2005, 694 pp.).
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La idea de sucesión ingresó al derecho internacional de la mano de Grocio (1583-1645). Como buen producto de su tiempo1, Grocio tomó del derecho civil —el derecho por excelencia en aquella época— la institución que los romanos conocieron con el nombre de successio, por la cual una persona asumía el lugar de otra en sus relaciones jurídicas patrimoniales y del culto privado2. De ahí que el evento por el que un poder soberano hacía suyo el territorio y el patrimonio de otro poder de la misma naturaleza, pero extinto, fuera entendido por Grocio como análogo a la transmisión de derechos patrimoniales del causante a los causahabientes.
Precisamente en cuanto el término sucesión puede sugerir una supuesta identidad entre una institución normativa propia del derecho privado y otra del derecho internacional, su uso no ha pasado sin dejar críticas3. Y es que sólo a título muy provisional puede atribuirse identidad a la sucesión mortis causa y la sucesión de Estados, pues, más allá de evidentes semejanzas o analogías, entre los ámbitos materiales de validez de dichas instituciones no existe identidad. En la medida que ello equivale a decir que tienen claras diferencias específicas, circunscribirse a una lectura jurídica de la sucesión de Estados con la óptica de la transferencia de los derechos patrimoniales del causante al causahabiente, es analíticamente deficiente y conduce a imprecisiones conceptuales.
El nombre de la institución —sucesión de Estados— no es el más propio, porque si bien los Estados son los sujetos principales del derecho internacional, no son los únicos. Siendo esa una realidad, también lo es que la llamada sucesión de Estados se aplica no sólo a los Estados, puesto que el fenómeno sucesorio igualmente se produce entre organizaciones internacionales, como fue el caso de la Corte Permanente de Justicia Internacional, sucedida por la Corte Internacional de Justicia. De manera que, en el marco de sus expresiones históricas, como definición operativa de laPage 261 sucesión de Estados debe entendérsela referida a cualquier persona jurídica de derecho internacional que viene en asumir la posición de otra conforme a los principios y las reglas de la institución.
Por otro lado, tampoco es propio postular la sucesión de Estados como una sustitución de soberanía, pues su verdadera entidad jurídica es la de una sustitución de competencias entre sujetos de derecho internacional4.
El hecho es que la denominación de sucesión de Estados está hondamente arraigada en la comunidad mundial, y, acaso porque acuñada por uno de los fundadores del derecho internacional, ha ido adquiriendo la pátina del tiempo en pareja con esta ciencia, que, contando desde Vitoria (1492-1546)5, no ha llegado aún a los cinco siglos de edad. La doctrina de los publicistas se ha referido siempre al fenómeno como sucesión de Estados, y es así como se conoce al conjunto de normas de derecho internacional consuetudinario que regulan dicho fenómeno. Una vez impuesta por la práctica, tal denominación fue confirmada por la Comisión de Derecho Internacional, recogiéndola en sus trabajos de codificación y desarrollo progresivo del derecho sobre el respecto. A través de tal denominación, la impronta de Grocio está impresa en la Convención de Viena sobre la sucesión de Estados en materia de tratados de 1978 y la Convención de Viena sobre sucesión de Estados en materia de bienes, archivos y deudas de Estado de 1983 —a las que en lo sucesivo me referiré por el año de adopción—, así como en el Proyecto de artículos sobre la nacionalidad de las personas naturales en relación con la sucesión de Estados.
Las definiciones doctrinales de la sucesión de Estados han puesto el acento en el elemento territorial (el territorio objeto de sucesión) y, aún cuando a veces a título accesorio, en el fenómeno de la sustitución (la sucesión en los derechos y obligaciones del Estado predecesor). Kelsen6 —yPage 262 con él Verdross7— entendió por sucesión tanto que un Estado suceda a otro en un territorio, como que un Estado suceda a otro en sus derechos y obligaciones. O’Connell optó por limitar la definición de sucesión al elemento territorial y considerar como efectos jurídicos de dicha sustitución la transmisión de los derechos y obligaciones del Estado predecesor al sucesor8. La labor de codificación y desarrollo progresivo que la Comisión de Derecho Internacional comenzó en la década del sesenta, ha llevado a replantear en varios aspectos las doctrinas tradicionales en torno a la sucesión de Estados. Siguiendo ese curso, las definiciones doctrinales han cedido paso a una definición convencional que, replanteando el fenómeno de la sustitución, concibe la sucesión como la “sustitución de un Estado por otro en la responsabilidad de las relaciones internacionales de un territorio”9.
Como se acaba de ver, hay dos elementos en la sucesión: el territorial y el de la sustitución.
Un aspecto esencial del primero consiste en la licitud de la adquisición del territorio por parte del Estado sucesor, lo que dice de los modos de adquisición de soberanía territorial; modos que, como la sucesión en sí, también son parte del legado romano. Los juristas romanos distinguieron los modos originarios de los modos derivados de adquisición de la propiedad, según que el bien adquirido fuese cosa de nadie (res nullius) o de alguien10. La misma distinción fue llevada a la arena del derecho internacional, formándose por la vía consuetudinaria las reglas de la adquisición de soberanía territorial. Al parecer fue Paulo el jurisconsulto que dio forma a la idea de que, en los albores de las sociedades, la propiedad tuvo su origen en la ocupación (occupatio)11. Así como la propiedad se adquiría entre los romanos por la toma de posesión, bien que con el deseo de conservarla como propia (animus domini), de una tierra susceptible de apropiación y que noPage 263 pertenecía a nadie12, la soberanía territorial se adquiere entre los Estados por la ocupación efectiva y con vocación de imperio sobre un territorio que nunca estuvo bajo la soberanía de otro Estado (territorium nullius13) o que dejó de estarlo y se convirtió en abandonado (derelicto14). Numerosas controversias territoriales han sido resueltas por remisión a la noción de ocupación (Isla de Clipperton)15. Ahora bien, a medida que se fue desarrollando la propiedad privada, los bienes que no pertenecían a nadie fueron haciéndose cada vez más escasos, de manera que, en esa misma medida, la invocación de la occupatio fue declinando entre los romanos. Lo propio ocurrió históricamente con la ocupación adquisitiva por parte de los Estados, y que, en principio, hoy debe asumirse como una etapa superada en el derecho internacional, pues sólo podía darse en un mundo en que todavía quedaban territorios nullius.
Pero no sólo la ocupación adquisitiva interesa a la sucesión de Estados, sino también la cesión (cessio). La cesión es un modo derivado de adquisición de soberanía territorial, por cuanto se trata de un territorio con dueño. Consiste en que por vía convencional un Estado transfiere a otro la soberanía sobre parte de su territorio (Sahara Occidental)16. Tanto la ocupación adquisitiva como la cesión incumben a la sucesión, en la medida que ambas implican una modificación territorial. ParaPage 264 ser lícita, tal modificación debe de ser pacífica. Por ello, las Convenciones de 1978 y de 1983 (artículos 6 y 3, respectivamente), excluyen de su ámbito de aplicación material las sucesiones de Estados que se produzcan en violación del derecho internacional, y, en particular, de los principios de derecho internacional incorporados en la Carta de las Naciones Unidas. Uno de los principios de la Carta (artículo 2.4) es la prohibición del uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado.
Los primeros intentos de limitar el uso de la fuerza se dieron en el s. XIX, al adelantarse la codificación del derecho de la neutralidad y las leyes de la guerra en textos como la Convención de Ginebra de 1864 o la Declaración de San Petersburgo de 1868. Este proceso culminaría con las Convenciones de Paz de la Haya de 1899 y 1907, que giran en torno a la conducción de hostilidades. Pero es recién con el Pacto de la Sociedad de las Naciones (1919) que la comunidad internacional se ocupa directamente del uso de la fuerza. Aún sin prohibir el uso de la fuerza, el Pacto normó situaciones en las que el recurso a la guerra estaba...
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