Derecho publico
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Sección coordinada por Luís Ortega, Catedrático de Derecho Administrativo, con la colaboración de Rubén Serrano.
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De una parte, como demandante, la Asociación Nacional de Medianas y Grandes Empresas de Distribución (ANGED) interpone recurso contencioso administrativo con la pretensión de que se declare nulo de pleno derecho el Decreto 35/1994, de 28 de marzo, déla Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, por el que se regulan los horarios comerciales en su ámbito territorial, ya que a juicio de la demandante dicha Comunidad carece de título competencial para ello. De otra parte, como demandada, la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares y como codemandadas la Federación de Empresarios de Comercio (AFEDECO) y la Confederación de la Pequeña y Mediana Empre-sa de Baleares (PIME) solicitan la inadmisibilidad del recurso. El Tribunal Superior de Justicia de dicha Comunidad Autónoma estima el recurso procediendo a la declaración de nulidad de la disposición impugnada, salvando la pretendida falta de legitimación de la parte actora para plantear un conflicto positivo de competencias en el artículo 62.2 de la Ley 30/92, considerando que tal vicio de incompetencia es causa de nulidad de pleno derecho por vulnerar la Constitución, las Leyes u otras disposiciones.
Primero. Hemos descrito en el encabezamiento cual es la disposición de la Comunidad Autónoma contra la que se dirige el presente recurso contencioso administrativo. La recurrente sostiene que el Decreto 35/1994, de 28 de marzo, de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, es nulo de pleno Derecho, atendido, en primer término, que en el Estatuto de Autonomía no se recoge competencia normativa relativa al comercio Interior y siendo que el régimen de horarios comerciales que aquél regula pertenece a la materia de comercio interior a lo que se añade que el Real Decreto Ley 22/1993, de 29 de diciembre, que es norma estatal que la autonomía desarrollada, tampoco atribuye competencias sobre apertura y cierre de locales comerciales, ni es éste aspecto que quepa encuadrar en la materia relativa al fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares -artículo 10.17 del Estatuto de Autonomía- encadenándose a ello -Disposición Final Primera del Real Decreto 22/93- que tal vicio de nulidad radical también se da respecto a lo previsto en el artículo 5.1 del Decreto-Ley 2/1985, de 30 de abril. Finalmente, la actora esgrime que el Decreto 35/1994 es contrario a los artículos 38 y 53.1 de la Constitución por insuficiencia de rango.
Segundo. La Comunidad Autónoma y AFEDECO solicitan que la Sala declare inadmisible el recurso de ANGED contra el Decreto 35/94 en cuanto al aspecto que suscita relativo a si aquella tiene competencia para regular los horarios comerciales.
En este sentido, se sostiene que se trataría de caso previsto en el artículo 82 a) de la Ley Jurisdiccional, asentado en la idea de que el control en esta sede de la potestad reglamentaria tiene por objeto garantizar el principio de legalidad, sin que le cupiese a la sala resolver la discrepancia de ANGED sobre aspecto como la competencia, atinente a la distribución territorial del poder.
Tercero. Cualquier persona física o jurídica -artículo 68 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional- está legitimada para plantear un conflicto negativo de competencias, pero para la defensa del orden objetivo de competencias establecido en la Constitución, los Estatutos de Autonomía y las leyes correspondientes, es decir, respecto a los conflictos positivos, únicamente el Gobierno y el ejecutivo superior de la Comunidad Autónoma están legitimados -artículo 62 y 63.
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Por tanto, la cuestión relativa a la titularidad de competencias atañe, en principio, al Estado y a las Comunidades Autónomas, y la resolución de los posibles conflictos al Tribunal Constitucional. Ahora bien, aún cuando no quepa plantear por la aquí actora ante el Tribunal Constitucional la exigencia de que la disposición que le afecta emane de la entidad territorial competente, la posibilidad de suscitarla en esta sede puede encontrar acomodo en la causa de nulidad radical prevista en el artículo 62.2 de la Ley 30/92. La nulidad por vicio de incompetencia de la disposición autonómica impugnada es indudable que afecta a intereses de terceros, como en el caso son la recurrente, ANGED, AFEDECO y PIME. Ciertamente la Ley jurisdiccional no contempla directamente la cuestión de si cabe la impugnación de una disposición autonómica por vicio de incompetencia, pero aún así, puede entenderse que el recurso es admisible en tanto que tal vicio de incompetencia no es sino causa de nulidad de pleno derecho por vulneración de la Constitución, las Leyes u otras disposiciones -artículo 62.2 de la Ley 30/92. No obstante, también debe tenerse presente que el Tribunal Constitucional no actúa como última instancia revisora de la decisión del Tribunal Ordinario, de manera que podrían surgir problemas de tutela de la unidad de interpretación constitucional.
Pero, por otro lado, no estando previsto que la actora pueda plantear un conflicto positivo de competencias, si también se le cierra la vía de la jurisdicción ordinaria, la conclusión inmediata que se obtendría es que no disponía de cauce alguno para hacer efectiva la pretensión de que se declarase la incompetencia de la Comunidad Autónoma para dictar la disposición que, sin ningún género de dudas, afecta a sus intereses legítimos. Quedaría, pues, desprotegida.
Cuarta. Con todo, es bien cierto que la Sala no podría pronunciarse respecto a que ente territorial corresponde la competencia. Aspecto primordial a considerar es que el Tribunal Constitucional monopoliza la resolución de conflictos de competencia.
Pues bien, impugnada en esta sede la disposición autonómica por quien tiene interés legítimo y esgrime que la Comunidad Autónoma carece de competencias para dictarla, en definitiva, se trata de cuestión en la que subyace un conflicto de competencia. De que la Comunidad Autónoma tenga o no competencia para dictar el Decreto impugnado depende su constitucionalidad.
No obstante, por lo que aquí más interesa, conforme a lo previsto en el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y dado que el Tribunal Constitucional ha abordado la concreta cuestión que se suscita, la Sala a lo que está obligada es a tener en consideración su doctrina.
Quinto. En las sentencias números 225, 228, 264 y 284 de 1993, el Tribunal Constitucional, aún partiendo de que el régimen de horarios comerciales forma parte de la ordenación del mercado, de manera que cabe considerarlo como elemento de política económica, por lo que a competencia importa, ha señalado que se trata de submate-ria perteneciente a la materia de comercio interior de manera que «es indudable que el régimen de horarios comerciales pertenece a la materia de comercio interior». El Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares no atribuye a la Comunidad Autónoma competencia normativa en materia de comercio interior, y únicamente cabría desarrollar normativamente las bases estatales sobre esta materia dentro de marco de las competencias que tuviera atribuidas -por todas, sentencias número 44/82 y 141/93- de lo que resulta que el Decreto 35/1994, de 28 de marzo, por el que se regulan los horario comerciales es nulo de pleno derecho. Únicamente el País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Navarra, Valencia y Aragón tienen atribuida por sus Estatutos de Autonomía competencia normativa en materia de comercio interior. Otras Comunidades Autónomas tienen atribuida por sus Estatutos la función ejecutiva en materia de comercio interior. Se trata de Extremadura, Canarias, Murcia, La Rioja, Castilla-La Mancha...
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