Derecho y políticas ambientales en Cantabria
| Autor | Marcos Gómez Puente |
| Cargo | Profesor titular de Derecho Administrativo / Professor titular de Dret Administratiu, Universidad de Cantabria |
| Páginas | 1-34 |
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Tres años después de lo previsto por el legislador ha visto finalmente la luz el desarrollo reglamentario de la Ley de Cantabria 17/2006, de 11 de diciembre, de Control Ambiental Integrado, aprobado por Decreto 19/2010, de 18 de marzo.
Dicha Ley vino a actualizar y desarrollar el ordenamiento autonómico con el ánimo de despejar algunas incertidumbres que suscitaba la regulación precedente (por la deficiente articulación entre la legislación autonómica y la estatal básica de directa aplicación) y de integrar en un sistema unitario, coherente y racional todas las actuaciones administrativas de prevención, de control del funcionamiento (verificación, inspección, corrección y adaptación) y de sanción, aunque ambos objetivos quedaron, en buena medida, pendientes de la concreción o el desarrollo reglamentario necesarios para la efectiva aplicación de la Ley.
Parece oportuno recordar, antes de detenernos en el nuevo reglamento, que la intención principal del legislador era tanto racionalizar y ordenar el conjunto de técnicas, procedimientos, instrumentos y registros en los que descansa el control administrativo de los efectos ambientales de los planes, programas, proyectos, instalaciones y actividades, como lograr un control administrativo integral, del que no pudiera sustraerse ninguna actuación susceptible de producir dichos efectos, pero también proporcionado a la potencial gravedad o alcance de los mismos, escalonando u ordenando en función de ella la intensidad de la intervención administrativa.
Bajo esa premisa, pues, las actuaciones a controlar se distribuyeron y enunciaron por listas, sujetándose respectivamente a los trámites de la autorización ambiental integrada (Anexo A), de la evaluación de impacto ambiental de planes y programas (anexo B.1, habiéndose singularizado procedimentalmente la de los planes urbanísticos), de la evaluación de impacto ambiental de proyectos, instalaciones o actividades (Anexo B2) y de la comprobación ambiental (Anexo C), sirviendo esta última, además, como cauce de control residual o de cierre, pues resulta exigible para cualquier otra actuación no prevista en los citados anexos.
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Y como sumario recordatorio del contenido de la Ley cabe añadir que, además de regular las actuaciones y garantías básicas de los procedimientos administrativos de control, se incluyeron previsiones como (i) la prohibición de poner en funcionamiento la actividad o instalación hasta que se levante el acta de conformidad ambiental de la misma; (ii) la prohibición de suministrar electricidad, aguas, gas, telefonía u otros servicios similares en ausencia de dicha acta; (iii) la facultad de exigir adicionales medidas correctoras para instalaciones ya en funcionamiento, pudiendo incluso llegar a suspenderse temporalmente su actividad hasta que se adopten; (iv) la posibilidad de dejar sin efecto las autorizaciones ambientales cuando circunstancias sobrevenidas impidan o hagan inconveniente la continuación de la actividad, sin perjuicio de las consecuencias indemnizatorias que puedan derivarse de ello; (v) el reconocimiento de la condición de autoridad del personal encargado de la vigilancia e inspección ambiental y la presunción legal de veracidad de las actas que levante; (vi) la formación de un registro ambiental en el que se anotarán todas las actuaciones de intervención, comprobación, inspección y fiscalización efectuadas por las Administraciones autonómica y locales; (vii) la nulidad radical de las autorizaciones de apertura o funciona-miento que se otorguen sin la debida comprobación ambiental; (viii) la obligación de asesorar e informar adecuadamente a los promotores, actuación preventiva que propicia un tráfico jurídico más seguro y permite agilizar la tramitación administrativa y evitar conflictos y recursos; (ix) la definición de infracciones adicionales a las previstas en la legislación estatal o la sustancial elevación de las cuantías máximas de las multas que contempla; o (x) la competencia paralela que ostentan la Administración regional y los Municipios para perseguir las infracciones leves.
La última previsión mencionada debe ponerse en relación con el principio de autonomía local, siendo la articulación de las competencias locales y autonómicas, precisamente, uno de los aspectos que mayor dificultad ha planteado en el desarrollo reglamentario, como se ha puesto de manifiesto por el propio Consejo de Estado al dictaminar el proyecto correspondiente (DCdE de 7 de enero de 2010, con aclaración de 4 de marzo de 2010). En particular, en lo referente a la coordinación de las técnicas de control ambiental propiamente dichas -esto es, las previstas en la Ley de Cantabria 17/2006- y las de control territorial y urbanístico.
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En efecto, la derogación por el Estado del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (RAMINP), en el que descansaba, desde 1961, el control municipal de las actividades clasificadas a través de la correspondiente licencia ha oscurecido el régimen jurídico de este control, siendo muy habitual que los diferentes sistemas dispuestos por las CCAA para ordenar dicha función ofrezcan problemas de interpretación normativa.
En el caso cántabro, para interpretar las previsiones de la citada Ley 17/2006 debe tenerse presente la legislación urbanística vigente al aprobarse aquélla (la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria), marco normativo que servía de referencia al legislador ambiental. En este marco, junto a la licencia de obras (art. 183) y la licencia de primera ocupación (art. 185), existían solamente la licencia de actividades clasificadas y la licencia de apertura (conjuntamente previstas en el art. 186), todas ellas de competencia municipal, no existiendo ningún indicio, a la luz de la exposición de motivos de la Ley y de los trabajos parlamentarios, de que el legislador ambiental haya pretendido suprimir ninguna de ellas ni crear otras nuevas, sino simplemente articular e integrar (no sin dificultad) las actuaciones de evaluación, autorización o comprobación ambiental con la finalidad y el objeto propio de dichas licencias de actividades clasificadas y de apertura que deben considerarse, como digo, subsistentes.
Ciertamente, al dejar de ser aplicable el RAMINP y quedar sujetas las actividades propias del mismo a las referidas actuaciones de evaluación, autorización o comprobación ambiental de competencia autonómica, la primera de esas licencias municipales (la licencia de actividades clasificadas) parece quedar convertida en un flatus acti, en un acto puramente formal y vacío de contenido. Sin embargo, esa conclusión puede descartarse al observar que el artículo 36 de la Ley cántabra 17/2006 exige a los Ayuntamientos que elaboren ordenanzas para regular, de acuerdo con lo establecido en ella, las condiciones que deban respetar las instalaciones y actividades para garantizar la tranquilidad, seguridad y bienestar de las personas, así como para proteger sus bienes y el medio ambiente, sin perjuicio de lo que establezcan las normas urbanísticas sobre localización y emplazamientos y la demás legislación que resulte aplicable; y que también exige al Gobierno de Cantabria que apruebe una ordenanza general de protección ambiental de aplicación subsidiaria, esto es, en defecto de una ordenanza municipal específica. De lo que se puede inferir que es la verificación o
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control de la observancia de estas ordenanzas y normas urbanísticas lo que constituye ahora la finalidad y el objeto propios de la tradicional licencia de actividades clasificadas (referida hoy a las instalaciones o actividades sometidas a evaluación, autorización o comprobación ambiental) y, también, claro está, de la licencia de apertura, reservándose ésta ahora para el control de las instalaciones o actividades que no requieren ni evaluación de impacto ambiental, ni autorización ambiental integrada ni comprobación ambiental (como lo estaba, antaño, para el control de las no comprendidas en el viejo RAMINP).
Así, en lo referente a la articulación entre la autorización ambiental integrada y la clásica licencia de actividades, que es donde en la práctica surgen realmente los problemas de articulación, habría que concluir que (i) si el Ayuntamiento deniega la certificación de compatibilidad urbanística no debería darse la autorización ambiental; que (ii) si, a pesar de haberse denegado dicha certificación, se otorga (ilegalmente) la autorización ambiental integrada el Ayuntamiento aún podría denegar la licencia de actividad (doble control municipal, pues, primero en la tramitación de la autorización ambiental y luego en el trámite de la licencia de actividad) por motivos urbanísticos o por otros contemplados en su ordenanza específica; que (iii) aun cuando el Ayuntamiento otorgue la certificación de compatibilidad urbanística y se otorgue la autorización ambiental, podría denegarse la licencia de actividad por la inobservancia de otras...
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