Derecho y políticas ambientales en Andalucía

AutorAbel La Calle
CargoAbogado
Páginas1-21
REVISTA CATALANA DE DRET AMBIENTAL Vol. V Núm. 1 (2014). 1 – 21
-Crònica-
DERECHO Y POLÍTICAS AMBIENTALES EN ANDALUCÍA
A
BEL
L
A
C
ALLE
Abogado
A. La Calle RCDA Vol. V Núm. 1 (2014)
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Sumario: 1. Reapertura de significativas e históricas explotaciones mineras: Aznalcóllar y Riotinto
(Decreto-Ley 9/2013, de 17 de diciembre, por el que se articulan los procedimientos necesarios para la
reapertura de la mina de Aznalcóllar y autorización ambiental unificada del proyecto de reapertura de la
explotación minera Río Tinto (Huelva)). 2. Acuerdo de 3 de diciembre de 2013, del Consejo de
Gobierno, por el que se aprueba la Estrategia de Infraestructuras de Telecomunicaciones de Andalucía
2020. 3. Acuerdo de 17 de diciembre de 2013, del Consejo de Gobierno, por el que se adoptan medidas
para la transparencia del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía. 4. Ley 7/2013, de 23 de
diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2014. 5. Declaracio nes
de zonas especiales de conservación (Decreto 221/2013 y Decreto 222/2013). 6. Resolución de 15 de
enero de 2014, de la Dirección General de Planificación y Gestión del Dominio Público Hidráulico, por la
que se anuncia la apertura del período de consulta pública del esquema provisional de temas importantes
del proceso de revisión de la pla nificación hidrológica de las demarcaciones de las cuencas internas de
Andalucía. 7. Decreto 36/2014, de 11 de febrero, por el que se regula el ejercicio de las competencias de
la Administración de la Junta de Andalucía en materia de ordenación d el territorio y urbanismo. 8.
Decreto 9/2014, de 21 de enero, por el que se aprueba el Plan Andaluz de la Bicicleta 2014-2020. 9.
Decreto 231/2013, de 3 de diciembre, por el que se aprueban planes de mejora de la calidad del aire en
determinadas zonas de Andalucía. 10. Decreto-Ley 1/2014, de 18 de marzo, por el que se regula el
Programa de Impulso a la Construcción Sostenible en Andalucía y se efectúa la convocatoria de
incentivos para 2014 y 2015. 11. Decreto 75/2014, de 11 de marzo, por el que se modifica el Decreto
357/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento para la protección de la calidad del cielo
nocturno frente a la contaminación lumínica y el establecimiento de medidas de ahorro y eficiencia
energética. 12. Otras disposiciones.
1. Reapertura de significativas e históricas explotaciones mineras: Aznalcóllar y
Riotinto (Decreto-Ley 9/2013, de 17 de diciembre, por el que se articulan los
procedimientos necesarios para la reapertura de la mina de Aznalcóllar
1
y
autorización ambiental unificada del proyecto de reapertura de la explotación
minera Río Tinto (Huelva)
2
)
Bajo el eslogan “Andalucía, una apuesta por la minería del siglo XXI” y apelando a más
de seis mil años de trayectoria minera, la Junta de Andalucía realiza una “importante
apuesta por la minería” siempre que se base en una explotación responsable de los
1
.
2
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06b8210VgnVCM10000055011eacRCRD>.
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recursos mineros, que deberá efectuarse con las máximas garantías de seguridad laboral
y medioambiental (Junta de Andalucía, dossier informativo “Mina de Aznalcóllar”,
versión D1 de 17 de octubre de 2013).
El Decreto-Ley 9/2013 tiene por objeto la expropiación de los derechos e intereses
patrimoniales legítimos eventualmente derivados de los procedimientos de solicitudes
de permisos de investigación sobre terrenos del complejo minero de Aznalcóllar y el
establecimiento a favor de la Comunidad Autónoma de Andalucía de una reserva de la
actividad extractiva de los derechos mineros de todas las secciones en los terrenos
correspondientes al complejo minero de Aznalcóllar (Sevilla), a fin de adjudicar las
actividades extractivas de explotación de esta mina a través de un concurso público
internacional.
La expropiación y reserva de derechos mineros establecidas en el Decreto-Ley 9/2013,
que fue convalidado por el Parlamento de Andalucía el 14 de enero de 2014
3
, argumenta
que “las actuaciones excepcionales y extraordinarias previstas en este Decreto-ley son
de imperiosa urgencia, puesto que, dado que es de notorio conocimiento que el
Gobierno andaluz —atendiendo a la proposición no de ley del Parlamento— tiene la
intención de conceder las actividades extractivas de explotación del complejo minero de
Aznalcóllar a través de un concurso público internacional, es necesario poner un límite a
posibles movimientos especulativos” (exposición de motivos II). Llama la atención la
urgencia alegada cuando ya el 11 de julio de 2013 se anunció por la Junta de Andalucía
la intención de la reapertura
4
.
El Consejo de Ministros de 14 de marzo de 2014 acordó solicitar al presidente del
Gobierno la interposición de un recurso de inconstitucionalidad contra el Decreto-Ley
de la Junta de Andalucía 9/2013, con expresa invocación del artículo 161.2 de la
Constitución, a fin de que se produzca la suspensión de sus efectos. El Gobierno
consideró que el Decreto-Ley era inconstitucional, ya que las facultades de reserva del
aprovechamiento de recursos mineros corresponden exclusivamente al Estado, según la
Ley de Minas de 1973, al tratarse de una facultad del Estado como titular de los bienes
del demanio minero no traspasada a las comunidades autónomas por la relevancia de
tales recursos económicos para el interés general. Además, estimó que tampoco se daba
3
.
4
.
Consultada el 27/03/2014 a las 12.10 h.
A. La Calle RCDA Vol. V Núm. 1 (2014)
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la necesaria necesidad y urgencia exigida por el artículo 86 de la Constitución. Por
iguales razones, el citado Consejo de Ministros aprobó un conflicto positivo de
competencias contra la Resolución del 13 de enero de 2014 de la Dirección General de
Industria, Energía y Minas de la Junta de Andalucía por la que se convoca concurso
público para la adjudicación de las actividades extractivas de explotación de los
recursos minerales existentes en la reserva minera de Aznalcóllar
5
.
El 20 de marzo de 2014 representantes del Gobierno del Estado y de la Junta de
Andalucía llegaron a un acuerdo para que el primero desistiera del recurso y el conflicto
de competencias acordado y para que el Consejo de Ministros, en ejercicio de sus
competencias, aprobara la declaración de reserva de explotación de los derechos
mineros en la zona de Aznalcóllar. Como señala expresamente la nota de prensa del
Gobierno, “tras este acuerdo, por el que la Junta reconoce la competencia del Estado, el
concurso público para la explotación de la mina puede continuar liderado por la Junta de
Andalucía a través de la fórmula técnica que acordarán próximamente los servicios
jurídicos de ambas administraciones”
6
, se barajan como posibles fórmulas la delegación
de competencias o encomienda de gestión.
La reapertura ha sido apoyada por el Parlamento Andaluz, los ayuntamientos
interesados y organizaciones de empresarios y sindicales.
WWF/Adena ha denunciado ante la Unesco, la UICN y los órganos del Convenio de
Ramsar de 1971 la reapertura de la mina de Aznalcóllar como una de las nuevas
amenazas para Doñana, junto con el proyecto de Gas Natural de usar el subsuelo del
parque para el almacenamiento de hidrocarburos, la modernización del arrozal y la
creación de infraestructuras como el trasvase del Condado o los nuevos embalses
7
.
Sobre el proyecto de reapertura pesan la catástrofe ocurrida y la pregunta de si la
sociedad ha aprendido la lección.
La madrugada del 25 de abril de 1998 se produjo la rotura de una balsa de residuos
mineros muy contaminantes que se precipitaron sobre el río Agrio, afluente del
Guadalimar. El vertido afectó a un tramo de 62 km de longitud y entre 500 y 100 m de
5
.
6
blicas/2014/200314-aznalcollar.htm>.
7
amenazas-para-doana>. Consultada el 28/03/2014 a las 09.10 h.
RCDA Vol. V Núm. 1 (2014) Derecho ambiental en Andalucía
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anchura, ocupando una superficie de 4.634 ha. La catástrofe podría haberse evitado si se
hubieran atendido denuncias como la realizada por la Confederación Ecologista
Pacifista Andaluza el 24 de enero de 1996
8
. La Junta de Andalucía trató de recuperar los
casi noventa millones de euros en que se cifraron las responsabilidades por el vertido
declarando la responsabilidad solidaria de Boliden Apirsa, S. L., Boliden AB y Boliden
BV, pero el Tribunal Supremo, ratificando una sentencia del Tribunal Superior de
Justicia de Andalucía, desestimó el recurso de casación al considerar que dicha
Administración no está habilitada para declarar la responsabilidad solidaria de las
empresas
9
.
La Unión Europea adoptó distintas medidas para responder a los problemas
evidenciados por la catástrofe, entre las que destacan la Directiva sobre responsabilidad
medioambiental (Directiva 2004/35/CE) y la Directiva sobre gestión de residuos de
industrias extractivas (Directiva 2006/21/CE). Nótese que la ambiciosa adaptación al
derecho español de la primera de las directivas a través de la Ley 26/2007 en lo que se
refiere a los avales o fianzas por daños no solo no se ha aplicado hasta ahora por falta de
desarrollo reglamentario, sino que el Gobierno ha presentado una modificación de la
Ley para ampliar de manera extraordinaria la exención de actividades sujetas a esta
condición
10
.
De forma paralela está siendo tramitada la autorización para la reapertura de las minas
de Riotinto en Huelva. Según la información de la Junta de Andalucía, el 28 de marzo
de 2014 se otorgó la autorización ambiental unificada al proyecto de Emed Tartessus.
La autorización ambiental unificada aún no ha sido publicada ni incluida en la base de
datos de la Junta de Andalucía
11
.
En este caso también se ha denunciado que existen importantes riesgos derivados de que
la antigua explotación minera tiene presas de residuos tóxicos cuya rotura podría
contaminar la cuenca del Odiel y afectar de manera especial a Gibraleón y las marismas
8
.
9
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10
.
11
.
A. La Calle RCDA Vol. V Núm. 1 (2014)
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del Odiel
12
. El entorno fue declarado paisaje protegido en 2004
13
y fue candidato a
geoparque en 2012
14
, sin que hayan transcendido las razones de su desestimación.
La presidenta de la Junta de Andalucía anunció el 27 de marzo de 2014 en la sesión de
control al Gobierno por el Parlamento andaluz que en abril la mina de Riotinto (Huelva)
“contará con todos los requisitos necesarios para el inicio de sus trabajos”. La presidenta
ha situado a la minería como un sector estratégico en el nuevo modelo productivo y de
desarrollo de Andalucía: “Todos los activos que tenemos han de estar al servicio de la
creación de empleo, y la riqueza que posee el subsuelo andaluz también ha de contribuir
a generar riqueza”
15
.
La perentoriedad y ausencia de reparos con la que se han planteado y dado a conocer las
reaperturas de las minas de Aznalcóllar y Riotinto, el uso del empleo como justificación
absoluta y la falta de un previo análisis estratégico participativo que las recomiende no
auguran acierto. Al contrario, la inercia fácil de un modelo económico obsoleto e
insostenible parece estar detrás de la urgencia.
Antes de reabrir estas minas es necesario preguntarse si se han aprendido las lecciones
de las catástrofes de Aznalcóllar y del Prestige, de las escombreras de sal del Bages, de
los vertidos de Flix, de la plataforma Cástor, etcétera. Casos en los que se sacrificaron o
minusvaloraron las cautelas ambientales a favor del crecimiento económico y el empleo
y que producen un efecto rebote de consecuencias catastróficas o de perjuicios
desproporcionados para los beneficios sociales que realmente aportaron. Como en tantas
otras ocasiones, la consecuencia puede resumirse en que los recursos naturales fueron
usados con una fragrante apropiación privada de los beneficios y la paralela
socialización de las pérdidas. Las preguntas son sencillas: ¿existe un mecanismo
jurídico que garantice de manera completa la responsabilidad de la empresa que va a
realizar una actividad de alto riesgo?, ¿qué beneficios económicos, sociales y
ambientales se obtienen y qué daños y riesgos se asumen?
12
67>. Consultada el 28/03/2014 a las 09.30 h.
13
.
14
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6b8210VgnVCM10000055011eacRCRD&vgnextfmt=versionImprimible&lr=lang_es>.
15
/riotinto/contara/abril/requisitos/inicio/trabajos>. Consultada el 01/04/2014 a las 17.23 h.
RCDA Vol. V Núm. 1 (2014) Derecho ambiental en Andalucía
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2. Acuerdo de 3 de diciembre de 2013, del Consejo de Gobierno, por el que se
aprueba la Estrategia de Infraestructuras de Telecomunicaciones de Andalucía
2020
16
El objeto del Acuerdo es alinearse con las estrategias europeas y nacionales en materia
de banda ancha y, como pilar fundamental de la Estrategia Digital en Andalucía,
fomentar la disponibilidad de redes y servicios de telecomunicaciones de última
generación en la Comunidad Autónoma para los próximos años, bajo los siguientes
principios: impulsar y garantizar una cobertura universal de la banda ancha en
Andalucía con velocidades crecientes como elemento fundamental del principio de
inclusión social; fomentar el despliegue ordenado, coordinado y eficiente de redes de
nueva generación que hagan posible la disponibilidad de conexiones rápidas y
ultrarrápidas de acceso a internet con el fin de potenciar la competitividad de Andalucía;
e involucrar a los operadores de telecomunicaciones y al resto de agentes del sector en
el despliegue y la compartición de infraestructuras de telecomunicaciones como base
para las estrategias de uso de las TIC y como principal fuerza impulsora del cambio
estructural en la economía andaluza.
El texto, de 137 páginas, realiza un análisis de la situación, de las demandas, de la
regulación y de las tendencias para concluir con un análisis de las debilidades,
amenazas, fortalezas y oportunidades con fichas resumen de las actuaciones.
A efectos de protección ambiental, la Estrategia se limita a señalar la existencia de
normas que la regulan.
3. Acuerdo de 17 de diciembre de 2013, del Consejo de Gobierno, por el que se
adoptan medidas para la transparencia del Consejo de Gobierno de la Junta de
Andalucía
17
El objeto del Acuerdo es dar “cumplimiento a un compromiso concreto expresado por la
presidenta de la Junta de Andalucía en su discurso de investidura: que el orden del día
de los Consejos de Gobierno de la Junta de Andalucía serían públicos y conocidos con
antelación por todos los ciudadanos y que, igualmente, serían públicos los expedientes
16
.
17
.
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- 8 -
de los asuntos tratados en dichos Consejos de Gobierno, con las salvaguardas
correspondientes a la protección de datos. Ello no es sino concreción de una
manifestación, también expresada en ese momento, de hacer de la transparencia
verdadero principio rector del funcionamiento de la Administración” (exposición de
motivos).
En cumplimiento del Acuerdo se puede acceder al orden del día y a documentación de
las sesiones del Consejo de Gobierno en la página web del organismo
18
.
Ya en el índice de transparencia de las comunidades autónomas de 2012 realizado por
Transparencia Internacional España la Comunidad Autónoma de Andalucía se
encuentra en cuarto lugar detrás del País Vasco, La Rioja y Cantabria, con una
puntuación de 92,5 sobre 100
19
. No ocurre igual con el Parlamento de Andalucía, que
ocupa el lugar decimocuarto, solo por encima del de Valencia, Madrid, Baleares,
Canarias y Murcia
20
.
4. Ley 7/2013, de 23 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de
Andalucía para el año 2014
21
En los presupuestos cabe destacar que la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación
del Territorio ha visto reducido su presupuesto un 12,4 por ciento respecto al de 2013, la
mayor reducción de todas las consejerías. Por otro lado, la Agencia de Medio Ambiente
y Agua de Andalucía, agencia pública empresarial conforme al artículo 68.1.b) de la
Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía (sucesora
de la Empresa de Gestión Medioambiental, S. A.)
22
, cuenta con un presupuesto de
explotación de 202.902.364 euros, lo que da una idea del papel instrumental de la
sociedad.
18
.
19
.
20
.
21
.
22
.
RCDA Vol. V Núm. 1 (2014) Derecho ambiental en Andalucía
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5. Declaraciones de zonas especiales de conservación (Decreto 221/2013
23
y Decreto
222/2013
24
)
El objeto principal de los decretos es declarar zonas de especial conservación
determinados sitios que previamente habían sido designados como lugares de
importancia comunitaria de la red Natura 2000 y aprobar sus respectivos planes de
ordenación de recursos naturales. De manera simultánea, se amplía la superficie de
algunos de los parajes naturales.
En el caso del Paraje Natural del Torcal de Antequera, el Decreto amplía en 170
hectáreas el territorio protegido con la incorporación de terrenos de monte público de
características ecológicas similares. Con esta decisión, su superficie total alcanza las
2.180 hectáreas. De igual modo, se amplían los límites de los dos parajes naturales del
Campo de Gibraltar. Las marismas del río Palmones integran 55 nuevas hectáreas,
correspondientes al cordón dunar costero y a zonas de influencia mareal. En el caso del
estuario del río Guadiaro, se suman ocho hectáreas correspondientes al tramo final entre
el puente de Sotogrande y la línea de costa. Con estas ampliaciones, el primero de los
parajes pasa a tener 113 hectáreas y el segundo, 35.
Recuérdese que la red Natura 2000 se estableció en 1992 a través de la Directiva de
Hábitats
25
y tiene como objeto crear una red ecológica coherente de zonas especiales de
conservación (ZEC) y zonas especiales de protección para las aves (ZEPA)
26
y como
finalidad contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los
hábitats naturales y la fauna y la flora de interés comunitario en la Unión Europea. El
23
Decreto 221/2013, de 5 de noviembre, por el que se declaran las zonas especiales de conservación
Marismas del río Palmones (ES6120006) y Estuario del río Guadiaro (ES6120003), se amplía el ámbito
territorial de los parajes naturales Marismas del río Palmones y Estuario del río Guadiaro y se aprueba el
Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de los citados espacios naturales.
.
24
Decreto 222/2013, de 5 de noviembre, por el que se declaran las Zonas Especiales de Conservación
Torcal de Antequera (ES0000032), Los Reales de Sierra Bermeja (ES6170004), Sierra Crestellina
(ES6170005) y Desfiladero de los Gaitanes (ES6170003), se amplía el ámbito territorial del Paraje
Natural Torcal de Antequera y se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de los Parajes
Naturales Torcal de Antequera, Los Reales de Sierra Bermeja, Sierra Crestellina y Desfiladero de los
Gaitanes.
.
25
>.
26
content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009L0147&qid=1396695362852&from=ES>.
A. La Calle RCDA Vol. V Núm. 1 (2014)
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proceso de implantación de esta red ha estado sometido a importantes retrasos respecto
del programa establecido por la Directiva de Hábitats. La fase a la que corresponden
estos decretos, la designación de zonas especiales de conservación, es la que debió
concluir a más tardar el 1de junio de 2004
27
.
Con estas declaraciones, Andalucía cuenta con treinta zonas especiales de conservación
declaradas: los espacios naturales de Doñana y Sierra Nevada; las reservas naturales de
la Laguna de Fuente de Piedra (Málaga) y de las Lagunas del Sur de Córdoba; 19
parques naturales: Cabo de Gata-Níjar y Sierra María-Los Vélez (Almería); Estrecho,
Alcornocales, Bahía de Cádiz, Sierra de Grazalema, y La Breña y Marismas del Barbate
(Cádiz); Sierra de Hornachuelos, Sierra de Cardeña y Montoro, y Sierras Subbéticas
(Córdoba); Sierra de Baza, Sierra de Castril y Sierra de Huétor (Granada); Sierra de
Aracena y Picos de Aroche (Huelva); Despeñaperros, Sierra de Andújar y Sierra
Mágina (Jaén); Sierra de las Nieves (Málaga); y Sierra Norte de Sevilla; y los parajes
naturales Torcal de Antequera, los Reales de Sierra Bermeja, Sierra Crestellina y el
Desfiladero de los Gaitanes, en la provincia de Málaga, y el Estuario del Río Guadiaro y
las Marismas del Río Palmones en la provincia de Cádiz. Asimismo, se incluye el
Estrecho Oriental, declarada por el Estado
28
.
6. Resolución de 15 de enero de 2014, de la Dirección General de Planificación y
Gestión del Dominio Público Hidráulico, por la que se anuncia la apertura del
período de consulta pública del esquema provisional de temas importantes del
proceso de revisión de la planificación hidrológica de las demarcaciones de las
cuencas internas de Andalucía
29
El objeto de la Resolución es dar publicidad a la segunda consulta pública en el proceso
de elaboración de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas internas o
intracomunitarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Le preceden la consulta
27
Artículo 4 de la Directiva 92/43 y artículo 42.3 de la Ley 42/2007.
28
5510e1ca/?vgnextoid=6d22491e25822410VgnVCM1000001325e50aRCRD&vgnextchannel=2229b8f86
06b8210VgnVCM10000055011eacRCRD>.
29
.
RCDA Vol. V Núm. 1 (2014) Derecho ambiental en Andalucía
- 11 -
del calendario y un programa de trabajo
30
, y le seguirá la consulta del proyecto de plan
hidrológico de cuenca.
Estas consultas se enmarcan en el segundo período de planificación hidrológica (2015-
2021) de la Directiva Marco del Agua, que se inició con cinco meses de retraso, pero
que ya se aproxima a los plazos establecidos en esta segunda consulta publicada en
febrero, cuando debería haberse hecho a más tardar el 22 de diciembre de 2013 (artículo
31
.
Este segundo período de planificación se inició cuando aún no se había concluido la
publicación del contenido de los planes hidrológicos del primer período de planificación
(2009-2015). Los planes hidrológicos de las cuencas internas andaluzas se aprobaron
definitivamente por el Gobierno del Estado el 14 de septiembre de 2012 (Real Decreto
1331/2012, Real Decreto 1330/2012 y Real Decreto 1329/2012), pero su contenido no
fue incluido en los reales decretos como en el caso de las demarcaciones hidrográficas
intercomunitarias, sino que fue publicado con posterioridad por la Junta de Andalucía
(sendas órdenes de la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente de 2 de julio
de 2013, publicadas los días 15, 16 y 17).
El contenido de esta consulta debería centrarse en las opciones estratégicas para
responder a los principales problemas que se plantean en la demarcación hidrográfica en
materia de gestión de aguas.
Los documentos se han difundido en la web de la Consejería de Medio Ambiente y
Ordenación del Territorio
32
y también están accesibles en la sede de la Dirección
General y en las delegaciones territoriales. También han sido presentados a las partes
interesadas y a los medios de comunicación en las tres demarcaciones, y se ha abierto
un foro en internet para las partes interesadas.
El contenido de estos documentos se estructura en tres partes: una primera parte general
sobre el objeto del documento, la metodología utilizada y su elaboración, con una
treintena de páginas; una segunda parte en la que se tratan cada uno de los problemas
30
.
31
.
32
Portal: .
Acceso directo:
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f4310VgnVCM1000001325e50aRCRD>.
A. La Calle RCDA Vol. V Núm. 1 (2014)
- 12 -
seleccionados en la demarcación de que se trata mediante fichas con una misma
estructura; y una tercera parte en la que se recoge una tabla sintética de dichas fichas.
En el apartado titulado “decisiones que pueden adoptarse de cara a la configuración del
futuro plan” de las distintas fichas de problemas, se repiten con profusión determinadas
expresiones que dan un tono general al documento. Estas expresiones constatan el
retraso en la aplicación de las medidas (retraso acumulado 1, 4, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13,
14, 17), lo justifican por motivos económicos (restricciones presupuestarias 1, 16;
drásticas restricciones 6, 7; limitaciones presupuestarias 8, 15) y proponen su
postergación (reprogramación 1, 4, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 16, 17; revisión de plazos
2; nuevas medidas 3, 5; redefinición del programa 15). Así, la lectura de los documentos
aboca a constatar la nula o muy escasa realización de medidas del programa 2009-2015
en el momento de la redacción del esquema provisional de temas importantes del
período 2015-2021.
La primera cuestión que surge con la lectura de los documentos es el alcance que tiene
la expresión “retraso acumulado”, en concreto saber si con ella se está constatando que
aún no se ha iniciado la aplicación de las medidas previstas o si existe solamente un
retraso en los plazos de aplicación de dichas medidas. Los documentos no deberían
producir confusión en el lector, deberían evitar los eufemismos y concretar en todos los
casos en qué consiste dicho retraso acumulado y cuál es el grado de aplicación de las
medidas previstas.
Una conclusión razonable es que no se recoge como tema importante el “retraso
acumulado”, a pesar de estar presente en la aplicación de todas las medidas para la
consecución de los objetivos de la Directiva Marco del Agua. Tan solo se menciona
como hecho constatado. En otras palabras, a pesar de ser el problema más generalizado,
no se analiza como tal.
Otra conclusión no menos importante es que se propone de forma también generalizada
la postergación de las medidas de consecución de los objetivos de la Directiva Marco
del Agua, pero no se justifica este aplazamiento de manera suficiente. No debe
considerarse una justificación suficiente apelar al lugar común de motivos económicos
sin concretarlos y alegar que en la prioridad de las inversiones realizadas por la Junta de
Andalucía la postergación se debió a motivos justificados y, no obstante, se tomaron
todas las medidas que no suponían un coste económico inasumible.
RCDA Vol. V Núm. 1 (2014) Derecho ambiental en Andalucía
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En cuanto al contenido de los temas, llama la atención que el primero de los problemas
constatados sea la denominada “insuficiencia de caudales fluyentes”. Se trata de un
concepto que no se recoge en la Directiva Marco del Agua (Directiva 2000/60), ni en la
Ley de Aguas (Real Decreto Legislativo 1/2001), ni en el Reglamento de Planificación
Hidrológica (Real Decreto 907/2007), ni en la instrucción de planificación hidrológica
(ORDEN ARM/2656/2008) ni en la Ley de Aguas para Andalucía (Ley 9/2010). Cabe
preguntarse por qué se ha escogido esta expresión y qué efectos puede tener su uso.
Analicemos el caso concreto de esta insuficiencia en las cuencas mediterráneas
andaluzas.
El documento sometido a consulta remite al primer ciclo de planificación (2009-2015)
para justificar la identificación y clasificación de los temas importantes (epígrafe 3.1).
En aquel documento se refería a este problema identificándolo como “la alteración de
los caudales naturales, esencialmente su reducción derivada principalmente de la
regulación de flujos y la detracción del agua para dar cobertura a los usos consuntivos”
(ETI, 2010, p. 141).
Esta referencia permite considerar que la citada “insuficiencia de caudales fluyentes” es
—en términos de la Directiva Marco del Agua— un tipo de “presiones
hidromorfológicas” pues los caudales y la hidrodinámica del flujo de las aguas es uno
de los indicadores hidromorfológicos de las masas de aguas superficiales (apartado 1.1.
del anexo V).
También identifica como problema importante las “alteraciones morfológicas de los ríos
y la inestabilidad de cauces” (ficha 7), otro tipo de “presiones hidromorfológicas”, pues
las condiciones morfológicas son también uno de los indicadores hidromorfológicos de
la Directiva Marco del Agua (apartado 1.1. del anexo V).
La identificación como problemas distintos de presiones que actúan sobre un mismo
grupo de indicadores (hidromorfológicos) tiene el inconveniente, nada despreciable, de
introducir confusión a la hora de comparar el análisis con otras demarcaciones
hidrográficas.
Además, resulta también confuso que el tema importante se denomine “insuficiencia de
caudales fluyentes” cuando se quiere decir “presiones sobre los caudales y la
hidrodinámica del flujo de las aguas”. En la denominación de un problema, enfatizar el
efecto (insuficiencia) tiene como resultado enmascarar la causa (presión), lo que
A. La Calle RCDA Vol. V Núm. 1 (2014)
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constituye un eufemismo, siendo impropio el uso de esta figura retórica en un
documento de análisis regido por el principio de objetividad.
7. Decreto 36/2014, de 11 de febrero, por el que se regula el ejercicio de las
competencias de la Administración de la Junta de Andalucía en materia de
ordenación del territorio y urbanismo
33
El Decreto tiene como objeto establecer “una distribución de las competencias y
funciones en materia de ordenación del territorio y urbanismo entre los distintos
órganos autonómicos, adaptándolas a la nueva estructura administrativa y a las
modificaciones normativas habidas en este periodo” (exposición de motivos).
Se crean las comisiones provinciales de coordinación urbanística (artículos 14 y
siguientes), que sustituyen a las comisiones provinciales de ordenación del territorio y
urbanismo (Decreto 142/2013)
34
y son órganos colegiados de ámbito provincial con
funciones de coordinación adscritos a la Delegación Territorial de Agricultura, Pesca y
Medio Ambiente. Están presididas por la persona titular de la Delegación Territorial y
las integran una persona por cada uno de los órganos y entidades con competencias en
la emisión de informes preceptivos en materias de ordenación del territorio; recursos
hídricos y dominio público hidráulico; medio ambiente; vías pecuarias; costas;
vivienda; patrimonio histórico; salud; comercio; y carreteras, puertos y servicios
ferroviarios.
Corresponde a las comisiones provinciales de coordinación urbanística la recepción de
solicitudes de informes preceptivos y su remisión; en particular se le atribuyen
funciones de “coordinación de la verificación o adaptación del contenido de los
informes sectoriales cuando estos tengan carácter vinculante y del informe de
valoración ambiental” (artículo 15.2). Como puede apreciarse, el texto de la norma
otorga a las comisiones la facultad genérica de modificar (adaptar) el contenido de los
33
Decreto 222/2013, de 5 de noviembre, por el que se declaran las Zonas Especiales de Conservación
Torcal de Antequera (ES0000032), Los Reales de Sierra Bermeja (ES6170004), Sierra Crestellina
(ES6170005) y Desfiladero de los Gaitanes (ES6170003), se amplía el ámbito territorial del Paraje
Natural Torcal de Antequera y se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de los Parajes
Naturales Torcal de Antequera, Los Reales de Sierra Bermeja, Sierra Crestellina y Desfiladero de los
Gaitanes.
.
34
.
RCDA Vol. V Núm. 1 (2014) Derecho ambiental en Andalucía
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informes preceptivos. Esta facultad constituye un filtro de contenido que casa mal con el
respeto al reparto de competencias y la necesidad de que la concurrencia de
competencias se instrumente con mecanismos directos que permitan a la autoridad
competente consultada incidir directamente en la toma de decisiones. Este filtro de los
informes preceptivos puede reducir el efecto pretendido por la norma que los estableció
ya que suponen un obstáculo a su incidencia directa en el proceso de decisión en el que
se incardinan. El otorgamiento de esta facultad de filtrado se asemeja más a un
mecanismo de control de contenidos técnicos que a un mecanismo de coordinación
técnica.
El Decreto modifica la regulación del informe previo en materia de aguas de los
instrumentos de planificación territorial y planeamiento urbanístico establecida en el
Plan de Prevención de Avenidas e Inundaciones en Cauces Urbanos Andaluces (Decreto
189/2002)
35
. En el texto original se hacía una remisión al artículo 25.4 de la Ley de
Aguas (Real Decreto Legislativo 1/2001), añadiendo que dicho informe, “además,
versará, a partir de la información y datos aportados, cartografía y cuantos otros obren
en poder del mismo, sobre la idoneidad de la representación de las zonas de cauce y de
servidumbre y policía”. El nuevo texto establece lo siguiente: “[…] la Administración
competente en su tramitación recabará de la Consejería competente en materia de aguas
intracomunitarias informe sobre la suficiencia del recurso y sobre la idoneidad de la
representación de las zonas de cauce y de servidumbre y policía. El informe tendrá
carácter vinculante y deberá ser emitido en el plazo máximo de tres meses,
entendiéndose favorable si no se emite en dicho plazo” (disposición final quinta).
8. Decreto 9/2014, de 21 de enero, por el que se aprueba el Plan Andaluz de la
Bicicleta 2014-2020
36
El objeto del Decreto viene definido por su propio título. El Plan Andaluz de la
Bicicleta 2014-2020 se formuló por acuerdo del Consejo de Gobierno de 11 de
diciembre de 2012 y poco más de un año después se produce su aprobación.
Reitera el Decreto que la bicicleta ocupa un lugar estratégico de primer orden para la
movilidad obligatoria y también para usos recreativos o de esparcimiento y para
35
.
36
.
A. La Calle RCDA Vol. V Núm. 1 (2014)
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prácticas deportivas. Todas estas funciones importantes a las que está llamada la
bicicleta exigen, en general, contemplar en los instrumentos para su promoción distintas
escalas territoriales y visiones estratégicas en el diseño de infraestructuras y políticas en
general relacionadas con este medio (exposición de motivos).
Igualmente, reitera que el Plan es un documento estratégico que contribuirá desde este
medio de transporte a los objetivos ambientales y territoriales que tiene planteados la
Comunidad Autónoma andaluza en el marco de la sostenibilidad ambiental y energética
y de lucha contra el cambio climático. Se trata, pues, de un plan llamado a tener una
especial relevancia en el conjunto de las políticas de la Junta de Andalucía, tanto por el
esfuerzo inversor que supone como por su incidencia en la articulación de Andalucía a
escala urbana, metropolitana y autonómica (exposición de motivos).
El Plan ha sido felicitado por su ambición y elaboración participativa por las
organizaciones ambientales y ciclistas, y criticado como utópico por el Partido Popular
de Andalucía.
Pretende generalizar el uso de la bicicleta en diez ciudades (Sevilla, Málaga, Cádiz,
Huelva, Córdoba, Granada, Jaén, Almería, Jerez y Algeciras), añadiendo a los 908,7
kilómetros de carril bici actuales (ciudades más áreas metropolitanas) otros 1.064,34.
También habría 3.080 kilómetros de carriles regionales, en su mayor parte ya
construidos (2.625 kilómetros) sobre vías pecuarias y caminos rurales.
Aunque ninguna de esas ciudades comparte con el Gobierno de la Junta de Andalucía
simpatías políticas, el Ayuntamiento de Almería firmó el 21 de marzo de 2014 un
convenio con la Junta de Andalucía para su aplicación
37
que prevé la construcción de un
total de 35,22 kilómetros de carril bici en la ciudad de Almería, que se suman a los
33,16 km que existen actualmente. La Junta de Andalucía asume el 75% de la
financiación de las obras.
9. Decreto 231/2013, de 3 de diciembre, por el que se aprueban planes de mejora de
la calidad del aire en determinadas zonas de Andalucía
38
37
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38
.
RCDA Vol. V Núm. 1 (2014) Derecho ambiental en Andalucía
- 17 -
El objeto del Decreto es la aprobación de planes de mejora de la calidad del aire como
herramientas cuya finalidad es, una vez analizadas las causas de las superaciones de los
valores límite de ciertos contaminantes, establecer las medidas necesarias,
coordinadamente entre las administraciones competentes y los agentes económicos
implicados, a fin de cumplir los objetivos de calidad del aire (exposición de motivos).
Los planes que se aprueban son trece, correspondientes a las áreas geográficas de
Almería, Cuevas de Almanzora, El Ejido, Bahía de Cádiz, Jerez de la Frontera, Jaén y
Torredonjimeno, Zona Industrial de Carboneras, Zona Industrial Bahía de Algeciras,
Zona Industrial de Huelva, Aglomeración de Córdoba, Aglomeración de Granada y
Área Metropolitana, Aglomeración de Málaga y Costa del Sol, y Aglomeración de
Sevilla y Área Metropolitana.
10. Decreto-Ley 1/2014, de 18 de marzo, por el que se regula el Programa de
Impulso a la Construcción Sostenible en Andalucía y se efectúa la convocatoria de
incentivos para 2014 y 2015
39
El objeto del Decreto-Ley es la regulación del Programa de Impulso a la Construcción
Sostenible en Andalucía, destinado a facilitar la realización de inversiones de ahorro y
eficiencia energética y energías renovables en los edificios ubicados en la Comunidad
Autónoma de Andalucía, y se efectúa su convocatoria para los años 2014 y 2015
(artículo 1.1).
Las líneas de actuación del Programa de Impulso a la Construcción Sostenible son: a)
incentivos dirigidos a promover actuaciones que favorezcan el ahorro energético, la
mejora de la eficiencia energética y el aprovechamiento de las energías renovables en
edificios ubicados en Andalucía, a través de la realización de obras de rehabilitación,
reforma, adecuación al uso e instalaciones eficientes; b) instrumentos para facilitar el
acceso a la financiación de las pymes ligadas a un modelo de construcción sostenible,
incluidas las empresas de economía social, poniendo a su disposición instrumentos
financieros flexibles y adaptados a sus necesidades; y c) constitución de la Mesa de la
Construcción y Rehabilitación Sostenible de Andalucía como un espacio de
participación especializado en construcción sostenible que defina e impulse un plan
39
.
A. La Calle RCDA Vol. V Núm. 1 (2014)
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integral para la construcción y rehabilitación sostenible de Andalucía para el período
2014-2020 (artículo 1.2).
Los fondos proceden de la Unión Europea y, por lo tanto, son de aplicación los
reglamentos que los regulan (artículo 2.2).
Los incentivos se destinarán a actuaciones en edificios ubicados en la Comunidad
Autónoma de Andalucía que favorezcan el ahorro energético, la mejora de la eficiencia
energética y el aprovechamiento de las energías renovables, y que cumplan las
condiciones establecidas en dicho Decreto-Ley. Estas actuaciones deben encuadrarse en
alguna de las siguientes: a) obras de adecuación energética de edificios; y b)
instalaciones energéticamente eficientes en la edificación e infraestructuras, eléctricas o
térmicas (artículo 5.1).
11. Decreto 75/2014, de 11 de marzo, por el que se modifica el Decreto 357/2010, de
3 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento para la protección de la calidad
del cielo nocturno frente a la contaminación lumínica y el establecimiento de
medidas de ahorro y eficiencia energética
40
El objeto del Decreto es modificar el Reglamento para la protección de la calidad del
cielo nocturno frente a la contaminación lumínica y el establecimiento de medidas de
ahorro y eficiencia energética para postergar los plazos establecidos.
El Decreto 357/2010, que ahora se modifica, estableció el procedimiento para realizar la
zonificación lumínica, otorgando a los ayuntamientos un plazo de un año desde la
aprobación de la zonificación E1 para comunicar su propuesta de zonificación. Así,
conforme a lo dispuesto en su capítulo III en relación con la disposición transitoria
primera, la zonificación debería estar finalizada el 14 de febrero de 2013. Igualmente,
este decreto establece la obligación de los ayuntamientos andaluces de sustituir un
determinado tipo de luminarias en un plazo máximo de tres años.
El incumplimiento de estos plazos ha llevado a la Junta de Andalucía a ampliarlos
argumentando que “la situación económica actual de los municipios andaluces y de la
Administración Autonómica Andaluza, tan distinta a la existente durante la tramitación
y aprobación del Decreto 357/2010, hace aconsejable la ampliación de determinados
40
.
RCDA Vol. V Núm. 1 (2014) Derecho ambiental en Andalucía
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plazos establecidos en el mismo para que los Ayuntamientos lleven a cabo una serie de
actuaciones cuyo elevado coste, en la actualidad, es difícil de asumir”.
La norma amplía de tres a diez años el plazo para la sustitución de las luminarias más
contaminantes, es decir, aquellas que emitan hacia el cielo más de un 25% de su flujo
total. De igual modo, amplía de uno a tres años el período que se concede a los
ayuntamientos para presentar las propuestas de zonificación lumínica de sus términos
municipales, estableciéndose como fecha límite el 14 de febrero de 2015. Recuérdese
que la Consejería de Medio Ambiente fijó en 2012 las denominadas “áreas oscuras” del
territorio andaluz, que son las más protegidas por afectar a suelos no urbanizables de
espacios naturales protegidos y hábitats sensibles al efecto perturbador de la luz.
Los ayuntamientos contarán así con un mayor margen para establecer en sus términos
municipales las zonas de protección sobre las que son competentes: las áreas “de flujo
luminoso reducido” (todas las colindantes con áreas oscuras y terrenos de espacios
naturales no incluidos en ellas); “de flujo luminoso medio” (residenciales con densidad
media-baja de edificación, industriales, dotacionales con utilización en horario nocturno
y espacios libres); y “de flujo luminoso elevado” (las de cascos urbanos con alta
edificación y las que acogen actividades comerciales, turísticas y recreativas en horario
nocturno).
De acuerdo con las previsiones de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del
Territorio, la plena aplicación de la norma supondrá una reducción anual prevista de
87.170.424 kWh en el consumo eléctrico (ahorro del 11%), con lo que dejarán de
emitirse a la atmósfera 37.396 toneladas de dióxido de carbono.
Además de las bases para la zonificación, el reglamento recoge, entre otras
restricciones, la prohibición del uso de leds, láseres y proyectores convencionales que
emitan por encima del plano horizontal con fines publicitarios y recreativos; la
utilización de aerostatos iluminativos con la misma finalidad en horario nocturno; y la
iluminación de playas y costas, salvo las integradas en núcleos de población. No
obstante, se recogen excepciones, con la autorización preceptiva de los ayuntamientos,
que deberán ser justificadas por motivos de seguridad ciudadana, situaciones de
emergencia o especial interés cultural, turístico y deportivo.
12. Otras disposiciones
A. La Calle RCDA Vol. V Núm. 1 (2014)
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Decreto 142/2013, de 1 de octubre, por el que se establece la estructura orgánica de
la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio
41
.
Decreto 163/2013, de 8 de octubre, por el que se modifica el Decreto 342/2012, de
31 de julio, por el que se regula la organización territorial provincial de la
Administración de la Junta de Andalucía
42
.
— Acuerdo de 29 de octubre de 2013, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba
la formulación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y el Plan Rector de
Uso y Gestión del Espacio Natural de Doñana
43
.
— Acuerdo de 21 de enero de 2014, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba la
formulación del Plan de Ordenación de los recursos naturales del ámbito de Los
Alcornocales y del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural Los
Alcornocales
44
.
— Resolución de 30 de diciembre de 2013, de la Viceconsejería, por la que se aprueba
el Plan de Inspección y Control Medioambiental para el año 2014
45
.
— Decreto 8/2014, de 21 de enero, por el que se modifican los Estatutos de la Agencia
Andaluza de la Energía, aprobados por Decreto 21/2005, de 1 de febrero
46
.
— Resolución de 4 de febrero de 2014, de la Dirección General de Prevención y
Calidad Ambiental, por la que se aprueban los Planes Sectoriales de Inspecciones
Medioambientales para 2014
47
.
— Orden de 7 de febrero de 2014, por la que se dispone la publicación de los
Presupuestos de Explotación y de Capital y del Programa de Actuación, Inversión y
Financiación de la Agencia de Medio Ambiente y Agua de Andalucía
48
.
41
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42
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43
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44
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45
.
46
.
47
.
48
.
RCDA Vol. V Núm. 1 (2014) Derecho ambiental en Andalucía
- 21 -
— Resolución de 17 de marzo de 2014, de la Agencia de Medio Ambiente y Agua de
Andalucía, por la que se delegan competencias en materia de contratación
administrativa
49
.
49
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