Derecho y políticas ambientales en Cantabria

Autor:Marcos Gómez Puente
Càrrec:Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Cantabria
Pàgines:1-18
 
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1. La polémica sobre los parques eólicos

El período que examinamos nos deja una nueva entrega, quizás la última, del conflicto derivado de la ordenación regional de parques eólicos. El procedimiento para la autorización de parques eólicos en la Comunidad se hallaba regulado por el Decreto 41/2000, de 14 de junio, otorgándose singularmente la autorización para cada parque previa presentación del correspondiente plan director eólico. Con arreglo a esta normativa, pues, se presentaron en menos de un año casi una veintena de planes para instalar parques que, en su conjunto, proporcionarían más de 500 MW de potencia. Se hizo evidente, sin embargo, que las solicitudes para instalar parques eólicos superarían con mucho la capacidad de la región por albergarlos no solo por razones ambientales, sino también por motivos industriales, dada la imposibilidad de evacuar toda la energía potencialmente generable por la red eléctrica existente. Por ello, el Gobierno, después de autorizar planes para instalar 113 MW (en seis parques), decidió detener o suspender la autorización de nuevos parques (Acuerdo de 6 de abril de 2001, conocido como de "moratoria eólica") para estudiar cómo conciliar la elevada demanda de asentamientos eólicos tanto desde el punto de vista ambiental como mercantil (para limitar y organizar la concurrencia empresarial sin menoscabo de la necesaria competencia mercantil) e industrial (la potencia instalada debe guardar relación con la capacidad de las líneas eléctricas para evacuar la energía generada). Así, el Plan Energético de Cantabria 2006-2011 (PLENERCAN) consideró oportuno instalar inicialmente solo 300 MW y señaló las tres zonas que se consideraban más idóneas para hacerlo (Puerto de los Tornos, Sierra del Escudo y Campoo).

Más adelante el Gobierno encargó a la Universidad un estudio estratégico para el aprovechamiento de la energía eólica y se identificaron asentamientos en siete ámbitos territoriales para instalar hasta 1.500 MW, cota con la que supuestamente la región tendría garantizado su autoabastecimiento eléctrico y que podría ser evacuada por la red de transporte existente previsiblemente para el año 2020. Y teniendo presente ese estudio, el Decreto 19/2009, de 12 marzo, reordenó la instalación de parques eólicos en la Comunidad Autónoma de Cantabria, contemplando la convocatoria de un concurso público de asignación de potencia eólica. Esto es, las empresas interesadas podían

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concursar -y concursaron- para conseguir que les fuera reconocido el derecho exclusivo a instalar una determinada cota o capacidad de generación en cada uno de los ámbitos territoriales identificados como aptos para la generación. Una idea, por cierto, puesta también en práctica en Canarias (Orden de 27 de abril de 2007) y Galicia (Orden de 29 de marzo de 2010).

Así pues, el Decreto no determinaba la potencia o capacidad de generación que finalmente se instalaría en la Comunidad (cota o límite que tendría que determinarse en el plan energético regional) ni tampoco la ubicación exacta de los futuros parques. Lo que pretendía era ordenar la concurrencia de las empresas interesadas introduciendo un procedimiento, un concurso, para distribuir, entre las que resultaran elegidas y por ámbitos territoriales, la latente capacidad de generación eólica de la región. Más que realizar una asignación de potencia eólica concreta, pues, lo que se pretendía era hacer una reserva y distribución de la potencia eólica que en su momento pudiera asignarse y establecerse en cada ámbito territorial. De este modo, solo las empresas ganadoras de estas reservas, esto es, solo aquellas a las que se les hubiera "asignado" una potencia eólica, estarían en condiciones de solicitar autorizaciones para instalar parques eólicos en las zonas y hasta las cotas máximas de generación que se les hubieran asignado, sin que esta asignación, sin embargo, prejuzgara por sí sola el otorgamiento de las autorizaciones para la construcción y explotación de los parques eólicos que pudieran instalarse en la zona territorial asignada ni la capacidad de generación eólica finalmente autorizada e instalada (subordinada a las determinaciones del plan energético regional), ni concediera al titular ningún tipo de derecho sobre el otorgamiento de dichas autorizaciones o por la eventual denegación de estas.

En aplicación del Decreto, pues, en junio de 2009 se convocó un concurso público para la asignación de un máximo de potencia eólica de 1.400 MW distribuidos en siete zonas territoriales y surgió una viva polémica alimentada, sobre todo, por la sustancial diferencia entre la potencia que se ha previsto asignar o repartir (1.400 MW) y la que el PLENERCAN 2006-2011 preveía instalar (300 MW). Estos términos de potencia no eran comparables, pues la cota del PLENERCAN representaba una limitación concreta y real de la capacidad de generación instalable, mientras que la cota del concurso expresaba solo una reserva, de alcance potencial e hipotético, de la capacidad de generación instalable.

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Parece, sin embargo, que no se explicó bien esta diferencia o que se identificaron o confundieron los términos, y el activismo de algunas asociaciones ecologistas llevó al imaginario popular la imagen de una región repleta de aerogeneradores (con una elocuente campaña gráfica que ubicaba virtualmente los molinos en la bahía de Santander), a pesar de que el propio Gobierno -es verdad que tardíamente- ya había tratado de controlar, considerando el impacto visual, los excesos cometidos en alguna región limítrofe. Cundió la idea de que se instalarían los parques sin haber llevado a cabo antes una evaluación ambiental del desarrollo eólico en su conjunto (aunque se hiciera la de cada parque); de que el procedimiento de asignación antes descrito constituía un fraude de ley para eludir la normativa que exige la evaluación estratégica de planes y programas; y de que se trataba, en realidad, de una modificación encubierta del PLENERCAN. Y enseguida llegó la polarización política y social de unos y otros en apoyo (asociaciones empresariales, prensa regional, PSOE y, más tímidamente, PRC) u oposición (PP, asociaciones ecologistas) al desarrollo de los parques. Una polarización quizás exagerada, o un poco interesada, que no parece del todo justificada a la vista del contenido del Decreto, pero en la que llegó a terciar incluso el Defensor del Pueblo, que solicitó aclaraciones sobre el proceso de desarrollo de la energía eólica en la región.

Y así se avivó aún más la polémica, siendo este uno de los asuntos ambientales (el otro es el de los derribos de urbanizaciones ilegales) que mayor atención e interés social han acaparado en los últimos años, poniéndose en evidencia que en ocasiones no son solo el desarrollo o los objetivos económicos los que entran en conflicto con los objetivos específicos de una política ambiental, sino que también pueden ser los propios valores, intereses u objetivos ambientales -entre los que está la implantación de energías renovables- los que se contraponen o confrontan y han de conciliarse al definirla o ejecutarla.

En el caso que nos ocupa se aprecia con facilidad; sin duda, la fuente de energía más ecológica es la que no llega a utilizarse, la que no se consume ni desperdicia. Pero, dicho esto, también parece existir un cierto consenso acerca de la bondad y superior interés ecológico y ambiental de las denominadas energías renovables o verdes, expresión reservada para las que se obtienen de fuentes naturales virtualmente inagotables, como pueden serlo la energía solar o la energía eólica, y limpias, por lo que respecta a las emisiones de gases de efecto invernadero u otros contaminantes, en comparación con las generadas por los combustibles fósiles o las reacciones nucleares.

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Sin embargo, la propia ubicación y despliegue de los huertos solares o eólicos, por su impacto sobre el medio, puede entrar en conflicto con otros valores ecológicos, paisajísticos y culturales ambientalmente no menos relevantes. Y en esta contradicción tiene su origen la polémica suscitada por la reglamentación que nos ocupa.

El Gobierno regional salió al paso de estas críticas recordando (i) que el concurso y la asignación de potencia eólica únicamente tenían por objeto ordenar (espacialmente) la concurrencia mercantil de las empresas y la oferta, sin que ello significara que toda la potencia así asignada (reservada más bien, como se ha dicho) pudiera ser, al final, efectivamente instalada; (ii) que por su propio objeto y finalidad de regulación mercantil, las bases del concurso no prefiguraban el número, ni las características ni la ubicación final de los parques y carecían, por ello mismo, de la naturaleza propia de un plan, por lo que no resultaba procedente su evaluación ambiental estratégica; (iii) que la asignación (o reserva) de potencia eólica no prejuzgaba la observancia de la normativa y planificación vigente en el momento en que deba autorizarse cada parque eólico (como se advertía en las bases de la convocatoria y se infería de los artículos 8 y 9 del Decreto 19/2009 -aunque este, ciertamente, podía haber hecho una declaración más rotunda en tal sentido-); (iv) que la reserva o asignación de potencia eólica era condición necesaria, pero no suficiente, para la autorización de la instalación de parques eólicos, como se desprendía del artículo 2 del Decreto 19/2009, hallándose...

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