Derecho local en el mundo. Especial referencia a las entidades supramunicipales

Autor:Fernando Garcia Rubio
Cargo del Autor:Universidad Rey Juan Carlos
Páginas:401-448
 
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1. Intermunicipalidad, comarcas, condados y entidades locales de segundo grado en el derecho comparado

La institución comarcal, al menos terminológicamente, es una entidad genuinamente hispánica, puesto que ni tan siquiera en los países directamente herederos de nuestra tradición histórica, cultural y jurídica, como son los países iberoamericanos, existe desde el punto de vista jurídico-administrativo una entidad u organización administrativa análoga, pero no obstante y con una evidente terminología diferenciada, existen diversas fórmulas organizativas, especialmente en los países de nuestro entorno, que establecen o bien demarcaciones o bien organizaciones con autonomía administrativa, dependiendo del modelo de cada Estado, para regular un espacio intermedio entre los municipios y las provincias o regiones.

Por tanto y a la hora de proceder a un estudio exhaustivo del sistema y organización comarcales en España y sus Comunidades Autónomas uniprovincia-les, no debemos de olvidar la importancia de la existencia de otros modelos de organización territorial en nuestro entorno más inmediato, tanto como referencia y elemento de análisis como aspecto esencial de las influencias que dichos modelos exteriores hayan influido en la configuración del modelo comarcal hispánico.

Así, debemos recordar la fuerte impronta que el modelo administrativo español en su conjunto y también el régimen local tal, y como estudió García de Enterría693, han recibido siendo fuertemente influenciados por el sistema fran-

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cés surgido de la Revolución de 1789. Igualmente, debemos recordar la evidente impronta de diversas instituciones de la ley fundamental de Bonn y de la Constitución italiana de 1947 en la construcción del Estado de las autonomías y otras disposiciones, como la moción de censura constructiva o la atribución de dos miembros en su designación por parte del Gobierno en el Tribunal Constitucional, etc.

Por tanto, el estudio desde el prisma del Derecho comparado de las organizaciones comarcales o supuestos análogos sirve, a su vez, de pauta investigadora en dos vertientes: como ámbito de reflexión sobre las realizaciones adoptadas anivel tanto estatal como por los diferentes modelos singulares autonómicos, y como aspecto enriquecedor del conjunto del trabajo.

En cuanto al plan de trabajo, además de unas pinceladas generales, abordaremos las estructuras similares de la mayor parte de los países de nuestro entorno (Portugal, Francia, Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Alemania, Italia y los países del Benelux), con algún apunte a otros países cercanos cultural y políticamente (Polonia, Estados Unidos de Norteamérica y Suiza) y, finalmente, citaremos algún ejemplo más remoto (Israel, Túnez, República Popular China y México).

Para estudiar esta diversidad de modelos, partiremos de las disposiciones constitucionales (en algunos países como la RFA las estructuras asimilables a las comarcas, como los kreis, tienen expresa previsión en su norma constitucional) y de las normas legislativas de desarrollo de dichas previsiones constitucionales, tanto en las legislaciones de estructuración administrativa como de régimen local y para los diversos sectores de la actividad administrativa.

Los diferentes modelos parten de culturas jurídico-administrativas muy diferentes que en nuestro entorno podríamos resumir, en lo que aquí nos afecta, entre estructuras de ámbito comarcal o análogo dotadas de un autogobierno (self government), en mayor o menor medida o con más o menos amplitud de funciones (los condados británicos y los kreis germánicos), y por otra parte, las meras demarcaciones para el ejercicio de funciones administrativas territoriales de entidades superiores.

No obstante, junto a esa diferenciación general podemos encontrar modelos asociativos, como los sindicatos de comunas franceses, los comprensori italianos, etc., que tienen un ámbito geográfico de aplicación a lo que en nuestra cultura jurídica serían las comarcas.

Por otra parte y con carácter más somero por su aspecto meramente tangencial, se debe destacar la existencia de organizaciones administrativas singulares para el gobierno de grandes ciudades o áreas metropolitanas, que por su extensión geográfica responderán al viejo modelo del municipio-comarca, tales como los supuestos del Gross Berlín, el antiguo Greater London Council y la

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región de Ule d'France, configurados en torno a las tres grandes urbes de Berlín, Londres y París.

Así, estos fenómenos metropolitanos pueden llegar a estar dotados de naturaleza regional por mor de la voluntad legislativa e incluso constitucional. Este es el caso de la Región Bruselense, es decir, la que se configura en torno a Bruselas, que desde la Constitución federal belga de 1993694 es una de las cuatro regiones en las que se estructura el reino. Dicha determinación eleva al rango constitucional la previsión del proyecto de Romero Robledo de 1884 de «Regiones-comarcales», puesto que a la vista del mapa del Estado belga la región de Bruselas no pasaría de ser una parte o porción de cualquiera de las dos principales regiones: Walonia (la parte francófona) y Flandes (la región histórica estructurada en torno a Amberes y Brujas).

Como ya indicábamos anteriormente, el espacio denominado en nuestra tradición histórico-jurídica-geográfica como comarca puede tener, con modulaciones, una equivalencia en otros ordenamientos jurídico-administrativos, aunque igualmente es posible que por la tradición de ordenación territorial de la cultura administrativa de algunas naciones no exista espacio alguno entre la región como circunscripción o espacio inmediatamente infraestatal y los municipios como unidades básicas de la organización territorial del Estado.

Por último, dentro de estas líneas generales introductoras de un breve Derecho comparado de ámbito comarcal, nos queda por destacar o subrayar la existencia de, al menos dentro de los Estados nacionales, los derechos regionales con peculiaridades o singularidades que aunque por ningún momento puedan llegar a equipararse al régimen peculiar que el Estatuto de Guernica y la disposición adicional Ia de la Constitución española de 1978 otorgan al País Vasco, sí gozan de la suficiente entidad como para tener personalidad propia, como son los modelos insulares de Sicilia (especialmente) y de Córcega, ubicados respectivamente en las repúblicas italiana y francesa.

No obstante, en todas las organizaciones territoriales debemos destacar peculariedades derivadas de hechos geográficos, sociales, políticos o culturales, y así en Estados de carácter insular como Malta695.

La de la República Popular China, país de alta extensión, cuyo artículo 30 de la Constitución de la República Popular publicada, en vigor desde el 4 de

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diciembre de 1982696, que establece las divisiones administrativas de dicha república son las siguientes:

1. Todo el país se divide en provincias, regiones autónomas y municipios directamente subordinados al poder central.

2. Cada provincia o región autónoma se divide, a su vez, en preceptoras autónomas, distritos, distritos autónomos y municipios.

3. Cada distrito o distrito autónomo se divide, a su vez, en cantones, cantones de minorías nacionales y poblados.

Los municipios directamente subordinados al poder central y las ciudades de considerable tamaño se dividen en distritos urbanos y distritos rurales. Las precepturas autónomas en distritos, distritos autónomos y municipios.

Las regiones autónomas, las precepturas autónomas y los distritos autónomos son zonas de autonomía nacional.

Por su parte los artículos 95 a 122 de la citada Constitución regulan las Asambleas populares locales y los Gobiernos populares locales de los diversos niveles, entre los cuales destacaremos fundamentalmente los distritos tanto con carácter normal como, por otra parte, los cantones como espacios geográficos más asimilables con las lógicas diferencias a nuestras comarcas.

Las Asambleas populares de los distritos tienen capacidad para elegir conforme al artículo 101 de la Constitución a los jefes y subjefes de distrito, de distrito urbano y de cantón, así como a partir de dicho nivel hacia arriba provincias y regiones eligen al presidente del Tribunal Popular y fiscal general de la Fiscalía popular en el distrito, no así en el cantón que queda subordinado a este nivel de distrito.

En dicha línea, debemos destacar, conforme al artículo 105 de la Constitución, que los Gobiernos que existen en cada nivel de organización territorial son, a su vez, órganos locales del poder del Estado, como organismos administrativos de Estado en dichos niveles.

La competencia de los distintos niveles se circunscriben conforme al artículo 107 desde el nivel districtal para arriba, de acuerdo con los límites de su competencia, según la literalidad de la Constitución, prescritos por la ley en los asuntos relativos a economía, educación, ciencia, cultura, salud pública, cultura física y construcción del medio rural; así como las finanzas, asuntos civiles, seguridad pública, asuntos relacionados con las nacionalidades, trabajo administrativo y judicial, labor de supervisión, planificación familiar y otras labores

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