La educación en el Derecho Español (II): visión general de la Normativa Estatal y Autonómica
| Autor | Luis Martín Rebollo |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo |
| Páginas | 113-129 |
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En el capítulo anterior se explicó cómo la legislación estatal básica sirve de instrumento para dotar de cierta unidad al Derecho de la educación en España. La enseñanza, como materia compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas, viene regulada en sus aspectos esenciales por las instituciones del Estado. Estos aspectos esenciales son luego objeto de desarrollo por los órganos autonómicos, que gozan así de un margen relativamente amplio para desempeñar su propia actividad política y normativa. Me he referido, en este sentido, al artículo 149.1.30 de la Constitución, a propósito del cual conviene recordar algunas ideas como introducción al estudio de la legislación ordinaria. Dentro de este precepto cabe diferenciar dos partes en función de la intensidad de la intervención autonómica que se admite en cada caso. De un lado, el artículo 149.1.30 se refiere a la competencia para la «regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales». Por otra parte, el precepto alude a la competencia para dictar las «normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia».
Por lo que respecta a la primera parte del precepto, en principio parecería que apenas se dejan posibilidades de desarrollo normativo a las Comunidades Autónomas, ya que su formulación no alude solamente a las «bases», sino, de modo más simple, a la regulación de esos aspectos, por lo que cabría interpretar que se trata de toda la legislación. Como ya expliqué, sin embargo, se puede admitir un grado distinto de intervención autonómica en estos tres procesos, ya que cada uno engloba aspectos sustantivos y procedimentales en distinta medida. De este modo, si se consideran los aspectos procedimentales como parte de la ejecución, dado que esta compete, en todo caso, a las Comunidades Autónomas en virtud de sus Estatutos, cabría reconocer a estas un margen de regulación mayor en el caso de la expedición que en el de la obtención, mientras que la homologación tendría una vertiente sustantiva y otra más bien procedimental.
En segundo lugar, la competencia estatal para dictar las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 CE alude, como también he señalado, a una preocupación del constituyente por garantizar un mínimo común para los ciudadanos residentes en todos los territorios. Este mínimo común se extendería más allá del estricto ámbito de la ley orgánica, pues en otro caso este precepto no parecería añadir nada al artículo 81. Aunque el Tribunal Constitucional ha declarado que no puede atribuirse la misma función a un precepto dedicado a establecer el sistema de fuentes (81 CE) que a uno consistente en delimitar las competencias estatales y autonómicas (149.1.30 CE), el legislador estatal efectivamente ha entendido que el ámbito de lo básico no ha de limitarse exclusivamente al espacio propio de la ley orgánica. De este modo, como explicaré enseguida, la LOE considera como «legislación básica» determinados preceptos que, sin embargo, no tienen naturaleza de ley orgánica.
Sentadas estas precisiones, cabe en primer término dedicar atención al contenido de las normas estatales, para realizar posteriormente un sucinto examen de las leyes autonómicas aprobadas hasta la fecha.
Al tratar de las competencias del Estado de acuerdo con el artículo 149.1.30 CE se hizo alusión a dos grandes bloques de materias: las condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, de un lado, y las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, de otro.
En cada uno de estos dos aspectos, la Constitución confiere a las instituciones del Estado un poder de distinta intensidad: mientras que en las primeras materias tiene competencia exclusiva para la regulación de esos concretos aspectos, la capacidad para legislar sobre el desarrollo del artículo 27 CE resulta compartida en alguna medida con las Comunidades Autónomas.
Así, sucede que la ley orgánica 2/2006, de Educación, tiene una naturaleza normativa compleja, pues, como se explicó, en ella pueden encontrarse preceptos de distintas características. En primer lugar, aquellos revestidos de
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carácter orgánico y que, por tanto, obligan también a los poderes públicos autonómicos: se trata de los preceptos mencionados en la disposición final séptima . En segundo lugar, la LOE contiene otro grupo de normas que no se califican como ley orgánica pero sí como legislación básica. En fin, un tercer conjunto de preceptos no poseen naturaleza ni orgánica ni tampoco básica, pues la disposición final quinta excluye algunos preceptos de esta última condición. Los de este tercer grupo serían de aplicación directa en el territorio donde la potestad normativa del Estado no es compartida con ninguna Comunidad Autónoma: Ceuta, Melilla y los centros establecidos en el exterior. Además, tienen también la consideración de Derecho supletorio en el territorio de las diecisiete Comunidades Autónomas, de acuerdo con el 149.3 CE.
Por lo que respecta a la otra ley estatal en vigor, la Ley Orgánica 8/1985, reguladora del Derecho a la Educación, cabe recordar que subsisten buena parte de sus preceptos, todos ellos con la consideración de ley orgánica y, por tanto, también de obligado cumplimiento para las Comunidades Autónomas.
Merece la pena realizar un breve repaso por los contenidos de ambas leyes estatales, para comprobar después en qué ha consistido el desarrollo de las mismas llevado a cabo por las leyes autonómicas aprobadas hasta el momento. Así pues, comenzaré refiriéndome a los distintos aspectos que, a mi juicio, cabe singularizar en las leyes estatales: los derechos subjetivos de los distintos actores (1); la ordenación de las enseñanzas (2); el diseño del currículo (3); el estatuto del alumnado (4); el régimen del profesorado (5); la regulación de los centros docentes - públicos, privados en general y privados concertados- (6); la participación en el gobierno de los centros y en la programación general de la enseñanza (7) y, finalmente, los cometidos principales de las Administraciones educativas (8), a saber: la evaluación, la inspección y la asignación del gasto público dedicado a la educación.
Con todo, ha de tenerse en cuenta la anunciada reforma de las leyes estatales por medio de la que previsiblemente se denominará «Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad» (LOMCE), cuyo borrador fue presentado a la Conferencia Sectorial de Educación en diciembre de 2012. Si efectivamente se aprueba la reforma, la LOMCE modificará la LOE de forma amplia, así como la más antigua LODE en muchos de los aspectos que aún continúan en vigor. Así pues, las modificaciones más señaladas que se anuncian en este documento serán también reseñadas en el presente capítulo, si bien al hilo de la exposición de las normas vigentes al cierre de este texto 331 .
Dentro de las disposiciones aún vigentes de la LODE de 1985, uno de los aspectos más significativos es precisamente el catálogo de derechos recogido en el Título Preliminar de esta norma. Con ello realiza la ley una concreción de algunos derechos fundamentales enunciados en la sección primera del capítulo segundo del Título I de la Constitución.
En primer lugar aparece, como no podía ser de otra manera, el derecho a la educación, que garantiza el acceso a todos los españoles a una educación general básica en condiciones de obligatoriedad y gratuidad (art. 1.1 LODE). También se prevé la posibilidad de que otra norma legal extienda el carácter gratuito a la formación profesional de primer grado. Por lo que respecta a la educación superior, se afirma la posibilidad de que todos accedan a la misma en virtud de sus aptitudes y su vocación, y se proscribe toda selección de los alumnos basada en la capacidad económica, el «nivel social» o el lugar de residencia (art. 1.2 LODE). El apartado tercero del artículo 1 reconoce a los extranjeros el acceso a la educación en las mismas condiciones que a los españoles.
El artículo 2 de la LODE, por su parte, expresa los fines de la educación, concretando también el contenido del 27.2 CE. Se mencionan así, entre otros, el pleno desarrollo de la personalidad del alumno, el respeto a los derechos y libertades fundamentales, la tolerancia y los principios democráticos de convivencia, la adquisición de hábitos intelectuales y técnicas de trabajo, la capacitación para el ejercicio de actividades profesionales o la preparación para participar activamente en la vida social y...
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