El derecho a la educación de los extranjeros en España en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
| Autor | Carlos Ortega Carballo |
| Cargo del Autor | Letrado del Tribunal de Cuentas. Profesor asociado de Derecho de la Unión Europea. Ex Letrado del Tribunal Constitucional |
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Para poder comprender los pronunciamientos del Tribunal Constitucional en relación con el derecho a la educación de los extranjeros en España, es necesario recordar, brevemente, las sentencias del Tribunal a través de la cuales se ha ido construyendo la doctrina constitucional sobre el estatuto jurídico de los extranjeros en nuestro país. Además, no se pued e obviar la evolución legislativa en la materia, que a través de numerosas modificaciones, ha tratado de acomodarse al incremento que la inmigración ha experimentado en España en los últimos años.
Cuando aún el fenómeno de la inmigración no era demasiado llamativo, se dictó la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, de los derechos y libertades de los extranjeros en España, junto con su desarrollo reglamentario; esta ley sobrevivió hasta el año 2000, sin perjuicio de la anulación de determinados preceptos por parte del Tribunal Constitucional. Posteriormente, la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros y su integración social, estableció un nuevo régimen jurídico de los derechos y libertades de los extranjeros con un complejo desarrollo reglamentario y con parciales —y demasiadas— modificaciones (Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, Ley Orgánica 11/2003, de 29 de septiembre, sobre medidas concretas en materia de seguridad ciudadana, violencia doméstica e integración social de los extranjeros; Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre y Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre).
Todo este régimen jurídico tiene su base, como no puede ser de otra manera, en la Constitución y, principalmente, en el art. 13 CE1. Ante este marco normativo, el Tribunal Constitucional ha tenido que pronunciarse en algunos recursos de inconstitucionalidad, y sobre innumerables recursos de amparo directamente relacionados con la materia de extranjería, estableciendo una doctrina concreta sobre diferentes derechos fundamentales.
Como principio para determinar qué derechos fundamentales y en que condiciones corresponden a los extranjeros, el Tribunal ha partido, en líneas generales, del art. 14 CE que proclama el principio igualdad ante la ley, que, si bien se refiere exclusivamente a «los españoles», se ha entendido como principio válido para ser aplicado a situaciones entre españoles y extranjeros; en este sentido, la propia legislación vigente sobre extranjería ha recogido expresamente el principio igualdad con el que debe ser tratados los extranjeros en relación con los españoles. Así el art. 3 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros integración social,
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ha establecido que «como criterio interpretativo general, se entenderá que los extranjeros ejercitan los derechos que les reconoce esta Ley en condiciones de igualdad con los españoles.»
Por tanto, los arts. 13.1 y 14 de la Constitución han sido esenciales a la hora de analizar los derechos fundamentales de los extranjeros en España, sin olvidar la importancia del art. 10.2 de la Constitución2, teniendo presente que el Tribunal ha matizado que tal precepto «se limita a establecer una cone-xión entre nuestro propio sistema de derechos fundamentales y libertades, de un lado, y los Convenios y Tratados internacionales sobre las mismas mate-rias en los que sea parte España, de otro. No da rango constitucional a los derechos y libertades internacionalmente proclamados en cuanto no estén también consagrados por nuestra propia Constitución, pero obliga a interpretar los correspondientes preceptos de ésta de acuerdo con el contenido de dichos Tratados o Convenios, de modo que en la práctica este contenido se convierte en cierto modo en el contenido constitucionalmente declarado de los derechos y libertades que enuncia el Capítulo Segundo del Título I de nuestra Constitución.» (STC 36/1991, FJ 5).
El Tribunal tuvo la primera ocasión de abordar los derechos fundamentales de los extranjeros mediante la STC 107/1984, el 23 de noviembre; se trataba de determinar si la exigencia de autorización de residencia a ciudadanos de países hispanoamericanos para el reconocimiento de su capacidad de formalizar válidamente contratos de trabajo, vulneraba o no el principio de igualdad. Por primera vez se planteó el Tribunal que, cuando el art. 14 de la Constitución proclama el principio igualdad, se refiere exclusivamente a los españoles y no existe artículo alguno que extienda esta igualdad a los extranjeros. Sin embargo, afirmó que, la inexistencia de tal artículo, que establezca la igualdad de españoles y extranjeros no es bastante para considerar que no existe tal igualdad, y que el trato desigual entre españoles y extranjeros sea siempre constitucionalmente admisible; consideró asimismo, que el art. 14 CE no es el único precepto que deba ser analizado en este ámbito, ya que debe tenerse presente también el art. 13 CE.
De este último precepto extrajo el Tribunal dos importantes conclusiones, la primera es que la igualdad o desigualdad en la titularidad y el ejercicio de tales derechos y libertades dependerá, por propia previsión constitucional, de la libre voluntad del tratado o de la ley, advirtiendo, por otra parte, que la
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expresión «libertades públicas» utilizado en el art. 13 CE no tiene carácter restrictivo y por tanto, debe entenderse incluidos en ella todos los derechos fundamentales del Título I; como segunda conclusión afirmó que el art. 13 CE no ha querido desconstitucionalizar la posición jurídica de los extranjeros en relación a los derechos y libertades públicas, ya que la Constitución no dice que los extranjeros gozarán en España de las libertades que les atribuya los tratados y la ley, sino de las libertades que garantiza el Título I en los términos que establezcan los tratados y las leyes, de modo que los derechos y libertades reconocidas a los extranjeros son derechos constitucionales, y por tanto, dotados de protección constitucional; sin embargo, añade otro matiz importante: todos los derechos fundamentales de los extranjeros, sin excepción, en cuanto a su contenido, son derechos de configuración legal. Afirmación demasiado tajante que será modulada dependiendo de cada derecho.
Una vez establecidas estas premisas, el Tribunal clasificó los derechos fundamentales con relación a los extranjeros en tres tipos. Dentro de estos derechos entendió que existen unos cuya regulación y configuración legal no puede tener en cuenta la nacionalidad del titular, se refiere a los derechos que pertenecen a la persona en cuanto tal, son aquellos derechos «imprescindibles para la garantía de la dignidad humana, que conforme al art. 10.1 de nuestra Constitución constituye fundamento del orden político español. Derechos tales como derecho la vida, a la integridad física y moral, a la intimidad, a la libertad ideológica, etc.» Consideró que estos derechos pertenecen a la persona con independencia de su nacionalidad y por lo tanto, el legislador a la hora de abordar su regulación no puede establecer una diferenciación entre españoles y extranjeros para su titularidad y ejercicio, ya que esa diferencia sería contraria a nuestra Constitución. En este grupo estarían, además de los citados en la STC 107/1984, FJ 3, también el derecho a la tutela judicial efectiva (STC 99/1985, de 30 de septiembre, FJ 2) y el derecho instrumental a la asistencia jurídica gratuita (STC 95/2003, FJ 4), el derecho a la libertad y a la seguridad (STC 144/1990, de 26 de septiembre, FJ 5), el derecho a no ser discriminado por razón de nacimiento, raza, sexo, religión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social (STC 137/2000, de 29 de mayo, FJ 1), y el derecho de asociación (STC 115/1987, de 7 de julio, FJ 3). Los citados derechos han sido reconocidos expresamente por el Tribunal como pertenecientes a este grupo, pero no constituyen una lista cerrada y exhaustiva. En definitiva, se trata de derechos que corresponden a los extranjeros por propio mandato constitucional y no resulta posible un tratamiento legal desigual respecto de los españoles, por lo que el legislador no podrá «modular o atemperar» su contenido.
En segundo lugar consideró el Tribunal que existen derechos que sólo pueden pertenecer a los españoles; se refería a los derechos de carácter público del art. 23 CE, en relación con la participación en asuntos políticos, con las excepciones previstas en dicho artículo; por último, describió un tercer grupo de derechos cuya titularidad y ejercicio corresponderá a los extranjeros según
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lo dispongan los tratados o las leyes, es decir, se trata de derechos no inherentes a la dignidad de la persona ni tampoco, en principio, excluidos a los extranjeros, y por lo tanto la Constitución se remite a su regulación legal posterior que pudiera establecer ciertas diferencias el régimen jurídico de los mismos entre españoles y extranjeros. En este grupo estarían derechos tales como el derecho al trabajo (STC 107/1984, FJ 4), el derecho a la salud (STC 95/2000, FJ 3), el derecho a percibir una prestación de desempleo (STC 130/1995, FJ 2), o el derecho de residencia y desplazamiento en España (SSTC 94/1993, FJ 3; 242/1994, FJ 4; 24/2000, FJ 4), que no debe confundirse con el derecho fundamental a entrar en España, del que son titulares sólo los españoles, con algunas salvedades (STC 72/2005, FFJJ 4 y 6).
Tras este primer pronunciamiento sobre los derechos de los extranjeros en España, el Tribunal se enfrentó de nuevo, en el año 2007 con el mismo problema. La entrada en vigor de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, provocó una serie de recursos de inconstitucionalidad que plantearon, en general, la posible inconstitucionalidad de la...
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