El derecho a edificar y los actos presuntos
| Autor | Ricardo Estévez Goytre |
| Cargo | Abogado. Técnico Admón. Local. Profesor Tutor U.N.E.D. |
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INTRODUCCION
Una de las más importantes novedades de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJ-PAC) es, sin duda, el nuevo régimen de los actos presuntos. La nueva regulación contenida en la LRJ-PAC ha dado, en la mayor parte de los supuestos, un giro radical a las consecuencias jurídicas de la falta de respuesta, dentro de plazo, a las peticiones presentadas por los ciudadanos ante las distintas Administraciones Públicas.
En efecto, si en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 la falta de resolución en plazo comportaba como regla general la desestimación de la petición, previo el cumplimiento del trámite de la denuncia de la mora, en la nueva Ley la consecuencia jurídica de la falta de respuesta es el nacimiento, directamente y sin denuncia de la mora, de una resolución presunta que, salvo en los taxativos supuestos enumerados en los artículos 43.3 y 43.2.b) in fine, será positiva. Este efecto es directo pues la resolución presunta se produce por el mero transcurso del tiempo legalmente establecido, aunque para hacerla valer ante la Administración Pública o frente a terceros será precisa la previa expedición del certificado de actos presuntos a que se refiere el artículo 44 LRJ-PAC.
El cambio legislativo operado es, en este sentido, encomiable, pues coloca al administrado en una posición más acorde con las reglas del juego de un estado de Derecho. Ahora serán las distintas Administraciones Públicas, cuya existencia se justifica por la finalidad que les impone el artículo 103.1 de la Constitución de servir con objetividad los intereses generales, los cuales habrán de satisfacerse en todo caso con sometimiento, entre otros principios, al de eficacia, las que habrán de adaptarse a las exigencias ciudadanas, dentro del marco legislativo, y no al contrario como hasta fechas muy recientes sucedía.
El propósito del legislador, en el aspecto que nos ocupa, fue precisamente la erradicación del mundo del derecho de una figura irreconciliable con los derechos constitucionales (Ref.).
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EL DERECHO A EDIFICAR TRAS LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE 20/03/97
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CONSIDERACIONES PREVIAS. EL SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO URBANISTICO TRAS LA STC
Los criterios que la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 (suplemento del BOE núm. 99, de 25 de abril) ha establecido en torno a la interpretación de las normas competenciales contenidas en el Título VIII de nuestra Constitución representan un giro copernicano respecto del concepto de supletoriedad que hasta entonces se venía manteniendo. Es sobradamente conocido que las Comunidades Autónomas tienen competencia exclusiva, en virtud del artículo 148.1-3.a, en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda; y que, en uso de las reglas contenidas en la Constitución, todas las Comunidades Autónomas que conforman el Estado español recogen esta competencia, con carácter de exclusiva, en sus respectivos Estatutos de autonomía.
A pesar de los títulos competenciales que resultan de las reglas de los artículos 148 y 149 de la Constitución, el Estado venía manteniendo su competencia para regular en un solo texto todo un conjunto de normas jurídicas, unas con carácter de legislación plena o básica (las que se consideraban que no eran normas propiamente urbanísticas en las que la competencia estatal derivaba no tanto del artículo 148.1-3.a sino de otros títulos comprendidos en el artículo 149: en la regla primera para las cuestiones relacionadas con la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales; en la octava los asuntos relativos a la legislación civil, etc.), que serían aplicables en todo caso, y que coexistirían con otras -legislación supletoria- que sólo serían de aplicación en defecto de normativa urbanística de las respectivas Comunidades Autónomas.
Esta concepción respecto de las competencias legislativas del Estado en materia de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas se sigue manteniendo en la actualidad. Curiosamente, la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo, continúa regulando materias que, de acuerdo con las reglas del artículo 148, son competencia de las Comunidades. Aunque, paradójicamente, a la entrada en vigor de esta Ley ya se había dictado la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 que, si bien aún no había sido publicada en el BOE, ya tenía amplia difusión entre los organismos relacionados con el Derecho Urbanístico. Pues bien, en esta sentencia, tras unos largos y complejos razonamientos, se viene a declarar la incompetencia del Estado para dictar normas cuya única finalidad sea la de establecer un Derecho supletorio y, por consiguiente, deroga, por inconstitucionales, todos los preceptos que en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (en adelante TR/92) tenían la consideración de Derecho supletorio.
Al derogarse el Derecho supletorio contenido en el TR/92 recobra su vigencia el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (en adelante TR/76). De este modo, tras la sentencia del Tribunal Constitucional, el sistema de fuentes del Derecho Urbanístico es el siguiente:
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En primer lugar, los preceptos del TR/92 que no han sido declarados inconstitucionales, y que son una buena parte de los preceptos considerados como legislación básica o plena por dicho Texto.
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En segundo lugar, la Ley 7/1997, de 14 de abril que, aunque contenga determinadas normas que adolecen de los mismos vicios de inconstitucionalidad que los correlativos del TR/92 a los que vienen a modificar, no han sido declarados inconstitucionales al no haber sido objeto de enjuiciamiento por el Tribunal Constitucional.
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En tercer lugar, el TR/76, que tendrá el carácter de legislación supletoria en las Comunidades Autónomas donde no exista una legislación urbanística completa. En las Comunidades que dispongan de dicha legislación urbanística, se aplicará ésta con preferencia al TR/76.
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Finalmente, los Reglamentos de Planeamiento, Gestión y Disciplina Urbanística, Edificación Forzosa y reparcelaciones y los Reales Decretos-Leyes 3/1980, de 14 de marzo, sobre creación de suelo y agilización de la gestión urbanística y 16/1981, de 16 de octubre, de adaptación de Planes Generales y Ordenación urbana.
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EL DERECHO A EDIFICAR EN EL DERECHO URBANISTICO ESPAÑOL
En el preámbulo de la derogada Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo (en adelante Ley 8/90) encontramos una valiosa definición de lo que ha de entenderse por derecho a la edificación; según la mencionada Ley el derecho a edificar se concreta en la facultad de materializar el aprovechamiento urbanístico correspondiente cuando éste no ha sido sustituido por su equivalente económico. Se adquiere por la obtención de la licencia de obras, ajustada al ordenamiento en vigor, y se pierde en cualquier supuesto de caducidad de aquélla, por no iniciar las obras, interrumpirlas por período superior al autorizado o no terminarlas en plazo.
Esta definición es plenamente válida hoy día, ya que la sentencia del Tribunal Constitucional ha declarado la constitucionalidad de los preceptos del TR/92 que se refieren a esta materia, concretamente los artículos 33.1 y 35.2.
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NATURALEZA JURIDICA DE LA LICENCIA URBANISTICA
Este cambio legislativo respecto del tratamiento jurídico de los actos presuntos a que antes nos referíamos, introducido por la LRJ-PAC, no implica que la falta de respuesta a cualquier petición, dentro de plazo en los supuestos enumerados en el artículo 43.2 de dicha Ley, haya de determinar siempre y necesariamente el nacimiento de un acto presunto positivo. Si bien es cierto que en términos generales el legislador ha querido que el silencio despliegue estos efectos, la respuesta será diferente en algunos supuestos concretos, entre los que se encuentran, a mi juicio, los que se refieren a la habilitación para el ejercicio de derechos preexistentes a que se refiere el artículo 43.2-b) de la Ley, donde tienen su encaje los actos de autorización y, por excelencia, las licencias.
Dice el mencionado párrafo:
...Cuando en los procedimientos iniciados en virtud de solicitudes formuladas por los interesados no haya recaído resolución en plazo, se podrán entender estimadas aquellas en los siguientes supuestos:
b) Solicitudes cuya estimación habilitaría al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes, salvo que la estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, en cuyo caso se entenderán desestimadas
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Es indudable que las solicitudes de licencias de edificación se encuentran dentro de este apartado. Antes de...
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