Derecho disciplinario
| Autor | Miguel Ángel Sendín García |
| Cargo del Autor | Universidad Europea Miguel de Cervantes |
| Páginas | 523-544 |
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Siendo el Derecho uno de los más antiguos e influyentes saberes que ha cultivado el ser humano, sorprende la asiduidad con que se tiende a diluir en la consideración de muchos como un saber puramente instrumental. Es frecuente, efectivamente, que se deje de valorar y concebir en sí mismo, como un elemento dotado de sus propias exigencias, para ponerlo al servicio de otros factores, sino siempre espurios, al menos externos a lo propiamente jurídico.
No se puede ignorar que es a través del Derecho como se manifiesta cualquier ideología ya sea política, económica, social o de cualquier otro tipo. Cualquier movimiento ideológico casi siempre aspira a tener una influencia en la realidad para lo que, al menos en gran parte, debe convertirse en jurídicamente obligatorio.
Esta situación no puede dejar de afectar de manera transcendental a las instituciones jurídicas, que se ven muchas veces forzadas y desfiguradas por presiones externas, en el sentido de no jurídicas, que introducen un factor extraño, que muchas veces roba a una figura jurídica su verdadero sentido, quedando podríamos decir deformada, sino privada totalmente de su ratio originaria.
Es un juego, en realidad, en el que no es difícil caer. Hacer un análisis, empleando la terminología kelseniana,
> de las figuras jurídicas es una tarea más difícil de lo que en un principio parece. Es muchas veces irresistible la tentación de creerse que las propias opiniones de política legislativa son las correctas y, en consecuencia, abandonar lo que sería propiamente el estudio del Derecho para promocionar a través de él determinadas opciones ideológicas o cuando menos no jurídicas, sino de oportunidad.
El análisis jurídico queda de este modo corrompido o al menos ignorado, pues lo específicamente jurídico cede ante lo político o ideológico.
De esta problemática se puede encontrar una considerable dosis, precisamente, en la materia que nos ocupa. Un tema de ya rancia raigambre en nuestra disciplina, que parece no encontrar nunca una adecuada solución, presentándose siempre polémico y
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discutido. Como certeramente ha subrayado el Profesor Mariano Brito, el Derecho disciplinario «nos adentra en uno de los capítulos más intensos, dinámicos y cargados de sentido del Derecho administrativo»1.
Ahora bien, antes de comenzar a desentrañar los muchos enigmas que sigue plan-teando el Derecho disciplinario nos parece preciso situarnos en el epicentro de esas discusiones, pues otra cosa supone moverse a ciegas por una materia que encuentra gran parte de su razón en un elemento muy concreto. En definitiva, la primera pregunta que debemos hacernos es ¿de dónde viene ese carácter eternamente polémico del Derecho disciplinario?
La respuesta nos parece que se inserta precisamente en esa tendencia a instrumentalizar política e ideológicamente el Derecho, para querer ver en sus instituciones una confirmación de determinadas orientaciones de pura oportunidad, que deberían dejarse a los políticos y la política y no intentar considerarlas impresas en las propias figuras jurídicas, casi siempre más neutras ideológicamente que lo que se pretende.
Más concretamente, el Derecho disciplinario constituye una figura jurídica que surge de la búsqueda de un difícil equilibrio entre dos polos contrapuestos y difícilmente conciliables: la eficacia de la Administración, por un lado; y la garantía de la estabilidad y neutralidad en el ejercicio de las funciones públicas y de las personas que la realizan, (esencialmente, aunque no siempre, los servidores públicos) frente a las presiones de los altos cargos de la Administración y sus jefes políticos.
El primero de esos polos se vincula a la eficacia de la acción administrativa y se traduce en la necesidad de garantizar un correcto funcionamiento de la organización y el empleo público2. En definitiva, al igual que toda organización, la Administración necesita contar con un instrumental que le permita reaccionar contra las disfunciones que se puedan producir dentro de esa organización, para reconducirlas y garantizar, así, el funcionamiento normal del servicio público3.
Ahora bien, el Derecho disciplinario no responde sólo a la lógica de sancionar las situaciones anómalas que se produzcan dentro del ámbito de las organizaciones administrativas, sino que está también en su esencia garantizar la estabilidad y permanencia que requieren los agentes públicos4.
En este sentido, el Derecho disciplinario ofrece dos grandes garantías de especial relevancia: a) tipifica los comportamientos por los que ese agente público puede ser
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sancionado, lo que le garantiza que no se le sancionara por motivos diferentes; b) en cuanto sujeto a un procedimiento, supone que cualquier sanción que se imponga al agente público se va a decidir desde un debido respeto a sus derechos, en particular a su derecho de defensa5.
Estas garantías asumen especial relevancia respecto a la posibilidad de que el funcionario sea removido de su cargo, pues le ofrecen una especial estabilidad que no puede proporcionar un régimen de Derecho laboral, en el que el empleado se encuentra permanentemente amenazado por la posibilidad del despido, que puede venir motivado por finalidades espurias, como podría ser, por ejemplo, la persecución política.
Se ha dicho que el Derecho disciplinario debe buscar un equilibrio entre la permanente búsqueda de satisfacción del interés público por parte de la Administración y la adecuada tutela de los derechos de los inculpados6. La apreciación nos parece totalmente certera. Si bien añadimos el matiz de que el segundo aspecto, la defensa de los derechos de los inculpados, encierra también en última instancia una defensa del interés público, pues de incuestionable interés público es la estabilidad y permanencia de los agentes públicos.
De este modo, la tarea del Derecho en este ámbito es fundamental y principalmente buscar una solución ponderada entre esos dos polos irrenunciables, tratando de lograr la máxima consecución de ambos, mediante su limitación recíproca.
Nótese que nos encontramos ante uno de esos conflictos que se producen entre bienes de valor jurídico equiparable, cuyo caso típico es la contraposición entre dos derechos fundamentales (como la libertad de expresión y el derecho a la intimidad, por ejemplo), que no se pueden resolver dando primacía a uno u otro, sino mediante su limitación recíproca.
Es transcendental para que el Derecho disciplinario pueda cumplir su finalidad propia que se alcance ese equilibrio, pues no debe inclinarse en su diseño del lado de los sujetos sometidos a su autoridad, primándose sus derechos y garantías por encima de su responsabilidad; pero tampoco se debe sacrificar éstos ante una potenciación desproporcionada de la jerarquía administrativa7.
Debatiéndose en esta encrucijada, el Derecho disciplinario no ha sabido, o quizás no ha podido, nunca alcanzar un adecuado equilibrio entre los derechos del inculpado y los poderes discrecionales de la Administración8.
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Esto nos permite llegar a una primera conclusión, que no es, además, una conclusión cualquiera, sino la más importante y estructural: es erróneo cualquier planteamiento que trate de articular el Derecho disciplinario escorándolo hacia alguno de los dos polos a los que sirve.
No se nos entienda mal, no estamos con ello oponiéndonos tan sólo a posiciones tendenciosas que busquen soluciones deliberadamente incorrectas, sino a opiniones totalmente bienintencionadas que creen que está justificado para lograr determinados objetivos una toma de postura a favor de uno de estos objetivos.
Sin embargo, siempre según nuestra opinión, decisiones de este tipo son siempre un error, pues la mayor equivocación en cuestiones jurídicas nos parece que es la de subestimar la importancia del Derecho mismo y negarle a las figuras jurídicas lo que los aspectos puramente jurídicos reclaman para ellas.
Las distintas cuestiones que se suelen tratar bajo el tópico Derecho disciplinario son planteamientos concretos de esta cuestión central. De ahí que haya llegado a unos resultados podríamos decir de compromiso que, como ocurre como siempre con los verdaderos buenos acuerdos, no dejan contento a nadie, porque nadie ve plasmadas plenamente sus pretensiones.
Es por lo demás, un tema que es urgente tratar, porque se presenta hoy tan nuevo como siempre. Es más, es un tema de rabiosa actualidad, dada la creciente preocupación de la ciudadanía en general por las severas deficiencias que presenta en muchos casos el funcionamiento de la Administración, particularmente dos males de los que no está costando mucho librarnos a la inmensa mayoría de los países iberoamericanos: la ineficacia y la corrupción.
Enfermedades especialmente graves, pues a sus muchos males añaden el de gene-rar una desencantada desilusión y una evidente falta de fe en una ciudadanía que está muy lejos de ver en la Administración, como debería ser, el máximo defensor de sus derechos e intereses.
A lo que se añade el enorme daño que generan en el propio funcionamiento de la Administración al contribuir a la desmotivación de los buenos servidores públicos. Mucha razón tienen, nos parece, los que postulan la necesidad de revitalizar el Derecho disciplinario no sólo como una medida para sancionar al empleado público incumplidor, sino también para proteger al cumplidor9.
Ya aquí, en este punto de partida, nos encontramos con serias disensiones doctrinales, que valoran de manera muy diferente la aptitud del Derecho disciplinario para corregir estas lacras. Para algunos el Derecho disciplinario se presenta como un valioso
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elemento corrector, especialmente en aquellos países en los que estas disfunciones se manifiestan de manera...
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