El Derecho a una buena administración: los sujetos obligados

Autor:Beatriz Tomás Mallén
Páginas:51-97
RESUMEN

I. Los sujetos obligados a garantizar el Derecho a una buena administración - 1. La sujeción de las instituciones y órganos de la Unión Europea - 1.1. El amplio elenco de sujetos obligados y fiscalizados de manera heterónoma - 1.2. La complementaria sujeción derivada de control autónomo - 2. La obligación de las instituciones y órganos de los Estados miembros - II. La noción de «administración»:... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Los sujetos obligados a garantizar el derecho a una buena administración
1. La sujeción de las instituciones y órganos de la Unión Europea
1.1. El amplio elenco de sujetos obligados y fiscalizados de manera heterónoma

Sin perjuicio de profundizar en el apartado II infra en la noción de Administración Pública europea, procede desde ahora un primer acercamiento a los sujetos obligados a garantizar el derecho a una buena administración contemplado en la disposición que sirve de eje para el análisis de nuestro sistema constitucional de derechos y libertades, es decir, en el reiterado artículo 41 de la Carta (artículo II-101 de la Constitución europea). Según esta disposición de la Carta, son «las instituciones y órganos de la Unión» los que deben dar un trato imparcial, equitativo y dentro de un plazo razonable a los asuntos que se les planteen (apdo. 1); es «la Administración» la que tiene la obligación de motivar sus decisiones (apdo. 2, tercer inciso); es «la Comunidad» la que debe reparar los daños causados por «sus instituciones o sus agentes» en el ejercicio de sus funciones (apdo. 3); y, por último, son «las instituciones de la Unión» las que deben contestar en la misma lengua de los Tratados en la que se hayan dirigido a ellas (apdo. 4). Por otra parte, a la luz de los trabajos preparatorios (nos remitimos al apartado II del capítulo segundo de esta investigación), puede convenirse en que la fijación de los sujetos obligados por el derecho de buena administración no resultó demasiado compleja. Si acaso, cabría avanzar que es en el Proyecto de Carta presentado por el Praesidium el 28 de septiembre de 20001donde se amplía la referencia a los titulares del deber de buena administración al abarcar «instituciones y órganos de la Unión».

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Ahora bien, no obstante su aparente sencillez, la determinación de los sujetos obligados nunca puede considerarse baladí cuando se aborda el estudio de un derecho catalogado de fundamental. Por ello, entendemos necesario delimitar con precisión el conjunto de sujetos obligados por el artículo 41 de la Carta (artículo II-101 de la Constitución europea). Como punto de partida, resulta útil acercarse al formulario diseñado para presentar ante el Defensor del Pueblo europeo una Reclamación Acerca de un Caso de Mala Administración2que incluye la pregunta «¿Contra qué institución u órgano comunitario desea presentar una reclamación?» y permite marcar con una cruz las siguientes respuestas: la Comisión Europea; el Consejo de la Unión Europea; el Parlamento Europeo; el Tribunal de Cuentas; el Tribunal de Justicia (excepto en el ejercicio de su función jurisdiccional); el Comité Económico y Social; el Comité de las Regiones; el Banco Central Europeo; el Banco Europeo de Inversiones; otros órganos comunitarios. Este último epígrafe -deliberadamente abierto para favorecer la sencillez y el alcance del cuestionario- puede concretarse acudiendo al Índice de Decisiones del Defensor del Pueblo europeo y realizando una búsqueda basada en la institución a la que afecta3, que da como resultado un elenco de 22 instituciones en el que, además de las arriba citadas, figuran: el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo, la Agencia Europea del Medio Ambiente, la Fundación Europea de Formación, el Observatorio Europeo de la Droga y las Toxicomanías, la Agencia Europea para la Evaluación de Medicamentos, la Oficina de Armonización del Mercado Interior (Marcas, Dibujos y Modelos), la Agencia Europea para la Seguridad y Salud en el Trabajo, la Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales, el Centro de Traducción de los Órganos de la Unión Europea, el Observatorio Europeo de Fenómenos Racistas y Xenófobos, la Oficina Europea de Policía (EUROPOL) y el Instituto Universitario Europeo.

Tal listado de las instituciones y órganos comunitarios afectados por las decisiones del Defensor del Pueblo europeo (no resultando casual que la Comisión, como Administración comunitaria por antonomasia, lo encabece) ofrece una idea bastante aproximada de los sujetos obligados a prestar una buena administración, sin que ello nos exima de ulteriores matizaciones y concreciones, de las que la más llamativa es, paradójicamente, la condición de sujeto obligado que recae en el propio Defensor del Pueblo: de hecho, la posibilidad de fiscalizar al órgano fiscalizador por excelencia de la mala administración ha sido reconocida por la Justicia comunitaria (reenviamos para el estudio detallado de la cuestión a los capítulos cuarto y sexto, por referencia al caso Franck Lamberts contra Defensor del Pueblo europeo, resuelto mediante sentencia de 10 de abril de 2002 del Tribunal de Primera Instancia, confirmada mediante sentencia de 23 de marzo de 2004 del Tribunal de Justicia [asunto C-234/02P]).

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Por otra parte, parece evidente que también el Fondo Europeo de Inversiones debe ser incluido entre dichas instituciones y organismos y que, dentro de las denominadas Agencias descentralizadas, habría que considerar asimismo el Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional, la Agencia Europea para la Reconstrucción, la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas (EUR-OP), la Oficina de Estadística de las Comunidades Europeas (EUROSTAT) y la Oficina Europea de Lenguas Comunitarias. Por añadidura, deberían incluirse en el listado otros Comités como el Comité Europeo de Normalización, el Comité Europeo de Normalización Electrotécnica y el Instituto Europeo de Normas de Telecomunicación. Si, por último, se añade el Instituto Monetario Europeo (IME)4, alcanzamos la cifra total, nada desdeñable, de treinta y una instituciones y órganos comunitarios5.

1.2. La complementaria sujeción derivada de control autónomo

Bajo otro punto de vista, la condición de sujeto obligado por el derecho a una buena administración cabría asociarla, asimismo, a la de sujeto sometido a un Código de buena conducta administrativa propio. Sin embargo, la anterior afirmación únicamente resulta válida en un sentido, a saber: puede decirse que todas las instituciones y órganos comunitarios cuyas relaciones con el público se rigen por un Código de dicha naturaleza están obligados por el derecho de buena administración, pero no todos los sujetos obligados por el referido derecho han adoptado un Código de buena conducta administrativa. En este panorama, debe reconocerse que aunque las 18 instituciones y órganos6a los que el Defensor del Pueblo europeo dirigió, en julio y septiembre de 1999, sus proyectos de recomendación para que adoptasen normas relativas a la buena práctica administrativa de sus funcionarios en su trato con el público hubieran se-

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guido sus indicaciones, el elenco de sujetos obligados por el derecho a una buena administración seguiría estando incompleto.

Efectivamente, siendo relevante el número de instituciones y organismos comunitarios que han aprobado su propio Código de buena conducta administrativa, una somera consulta de diferentes listados evidencia un buen número de desajustes7. Pero ¿es posible o, mejor, aconsejable establecer una lista cerrada de las instituciones y órganos comunitarios obligados? Así parece haberse procedido en alguna situación determinada: señaladamente, en el Informe Especial del Defensor del Pueblo al Parlamento Europeo elaborado tras la investigación de oficio sobre el acceso del público a los documentos, de 15 de diciembre de 19978, que contiene las respuestas enviadas por las 15 instituciones y órganos comunitarios a los que previamente había solicitado el Defensor del Pueblo que le informaran sobre su situación concerniente al acceso del público a los documentos y, en particular, sobre si habían dictado normas generales para el fácil acceso del público o directrices internas para el personal sobre el acceso del público y la confidencialidad. Dicho Informe señala que «la lista completa de instituciones y órganos afectados es la siguiente: el Parlamento, el Tribunal de Justicia, el Tribunal de Cuentas, el Banco Europeo de Inversiones, el Comité Económico y Social, el Comité de las Regiones, el Instituto Monetario Europeo, la Oficina de Armonización del Mercado Interior, la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo, la Agencia Europea de Medio Ambiente, el Centro de Traducción de los Órganos de la Unión Europea, el Observatorio Europeo de la Droga y las Toxicomanías, la Agencia Europea para la Evaluación de Medicamentos». ¿Qué sucedería con el resto de instituciones y órganos comunitarios? Y bien, en cualquier caso, conviene relativizar el calificativo de «lista completa»9, que viene a constituir a

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lo sumo la excepción a la regla general de numerus...

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