La depuración de aguas residuales en el marco general de los problemas actuales del agua

AutorSantiago M. Álvarez Carreño
Cargo del AutorUniversidad de Murcia

I.1. LOS PROBLEMAS ACTUALES DEL AGUA Y LA FUNCIÓN ANCILAR DEL DERECHO

Los estudios sobre el agua, realizados desde la perspectiva jurídica o en el ámbito de otras ciencias, suelen comenzar afirmando que el agua fue, es y será un recurso básico para el desarrollo de la vida en este Planeta. El presente estudio no constituye una excepción: el agua es un bien vital que pertenece al patrimonio de la humanidad, al que todos deben tener acceso y cuya gestión sostenible, basada en los principios de reparto, conservación y protección, deriva del deber de solidaridad individual y colectiva con las generaciones futuras, con las demás comunidades humanas y, en una consideración no exclusivamente antropocéntrica, con el ecosistema Tierra 1.

Este punto de partida, común como se señaló a los estudios que sobre el agua se vienen haciendo en los útimos tiempos, exige subrayar los aspectos relativos a su calidad y las medidas necesarias para la protección y conservación de este recurso natural frente a su contaminación y degradación. En este sentido, si bien se pueden señalar algunos progresos a nivel internacional en esta dirección 2, la situación sigue siendo muy preocupante. En efecto, el aumento de la población, las desigualdades económicas y el deterioro ecológico general constituyen factores que siguen provocando el uso insostenible del recurso y que contribuyen al envenenamiento de las aguas continentales y marítimas 3.

Las características físicas del recurso en España 4 exige, además, tener en cuenta otros elementos que dificultan la consideración unitaria del agua ante la perspectiva real de demandas crecientes del recurso. La escasez y la irregularidad geográfica y cronológica de su presentación en diversas zonas del territorio del Estado representan factores sobre cuya importancia, en palabras de MARTÍN-RETORTILLO, «es poco lo que se insista al respecto» 5.

La solución global de estos y otros graves problemas relativos al agua exigirían la adopción a nivel internacional de difíciles y complicadas medidas aún por desarrollar en diversos ámbitos que escapan, desde luego, a los límites en que se va a desarrollar el presente trabajo. Sin embargo, sí se quiere subrayar que los remedios para los problemas actuales y futuros del agua pasan por la necesidad de difundir una nueva cultura y ética del agua que, como señala LLAMAS MADURGA «debe pasar de una gestión de la oferta (mediante grandes obras públicas) a una gestión de la demanda (reduciendo el despilfarro del agua y cuidando de evitar su contaminación)» 6.

La perspectiva que se ha adoptado en relación al estudio de la depuración de aguas residuales trata de ceñirse a estos nuevos postulados. El adecuado tratamiento de las aguas representa —como recuerda MARTÍN MATEO—, junto a aquellas otras medidas que potencien la aplicación de los recursos existentes y estimulen o impongan consumos eficaces y ahorrativos, una de esas correcciones accesibles —aunque no siempre de fácil realización técnica y no exentas, como se verá, de problemas de gestión— para las comunidades locales, regionales y nacionales a las que afecta 7.

Las aguas residuales plantearán, como subraya SEOÁNEZ, el mayor problema con que se enfrentará la humanidad en los próximos años. Así, «en los países con escasas disponibilidades de agua dulce, o en aquellos en que esté mal distribuida, como es nuestro caso en España, la cuestión será más aguda. Las aguas residuales urbanas producen una serie de alteraciones en los cursos y planos de agua debido a los diversos productos que contienen, y a que las áreas receptoras son cada vez menos capaces de asimilar. La capacidad de autodepuración de una masa de agua es siempre limitada, mientras que el vertido de

residuos a ella no tiene casi freno en el momento actual. Es decir, el volumen de aguas residuales depuradas no alcanza en ningún país el nivel que debería tener hasta compensar la diferencia que existe en la capacidad de autodepuración de los ríos» 8.

El problema de la necesaria depuración de aguas residuales no constituye, de forma evidente, un problema exclusiva ni principalmente jurídico 9. Por otra parte, el desarrollo actual de las tecnologías del agua, en general, y de su tratamiento y saneamiento parecen descartar que las dificultades radiquen en la escasez de conocimientos que, en este campo y desde esta perspectiva tecnológica, permitan aportar las soluciones adecuadas. De este modo, se afirma que «tanto el abastecimiento de agua como el saneamiento utilizan, en la construcción y explotación de sus infraestructuras, tecnologías maduras, bien asentadas, que han ido experimentado a lo largo de los años la evolución e innovación suficiente para dar cumplida respuesta a las necesidades de los servicios en cada momento, conforme éstas se han ido presentando. El reto que tienen ante sí los servicios de abastecimiento de agua y de saneamiento urbano en este último decenio del siglo XX tiene que ver más con los aspectos generales relativos a su gestión (incluyendo entre ellos a la financiación) que con los puramente tecnológicos» 10.

El carácter pluridisciplinar de los diferentes aspectos —técnico, económico, político y de gestión— que inciden en el desarrollo sostenible de los recursos hídricos determina el talante con el que el jurista debe abordar el estudio de estas cuestiones en las que el espacio reservado a las normas jurídicas es más modesto y, en coherencia, el papel preponderante corresponde a otras ciencias 11. De este modo, «el jurista es sabedor, debe serlo, que el régimen jurídico de la explotación de los recursos no discurrirá ya, al menos de modo exclusivo, conforme a unas reglas estables más o menos abstractas, algunas de ellas mantenidas a lo largo de varios siglos. Hoy día hay una evidente funcionalización de todas estas cuestiones, que cobran un inequívoco dinamismo. Son planteamientos que quieren ser fundamentalmente operativos los que se asumen. Las valoraciones sociales, económicas y técnicas, son de obligada consideración, precisamente, en aras de la funcionalidad que requiere el aprovechamiento de los recursos. Adecuación del ordenamiento jurídico a exigencias metajurídicas que deben satisfacerse. No obstante, desde la atalaya modesta que supone el ejercicio de su función, el jurista podrá y deberá enjuiciar, y es cometido irrenunciable, la forma en que el ordenamiento jurídico considere y acoja en concreto esos presupuestos económicos, sociales, tecnológicos» 12.

El derecho mantiene, sin embargo, un papel importante en la resolución de los distintos y a veces contrapuestos intereses presentes en el derecho de aguas. La existencia de un conjunto normativo homogéneo y guiado por principios claros que apunten a la consecución de objetivos bien definidos constituyen un soporte necesario para el despliegue de la acción de los poderes públicos y el desarrollo y fomento de aquellas actitudes y comportamientos de los particulares que se orienten al cumplimiento del interés público normativamente definido. De este modo, los estudios sobre la gestión de los recursos hídricos atestiguan este poder estructurante de la norma jurídica 13.

La contaminación de los ríos y de otros cursos superficiales no se puede combatir, como afirma MARTÍN MATEO, sobre la base de meras relaciones interprivatos. La indudable vocación comunitaria de las aguas determina que su conservación incumba a los poderes públicos y que la tutela de su calidad «esté básicamente montada sobre normas de Derecho Público, lo cual no es óbice para que se avance paralelamente en la utilización de las técnicas de derecho privado cuando sea detectable una lesión producida en la esfera de los intereses de un sujeto determinado» 14.

El derecho de aguas forma parte del Derecho Ambiental 15 y, desde esta consideración iusambientalista, debe tener muy presente la nueva concepción multidisciplinar de la gestión de los recursos hídricos. En este sentido y en contraste con la metodología o perspectiva sectorial, la gestión integrada del agua «concibe a los elementos del agua —cantidad de agua, calidad del agua, aguas

superficiales y aguas subterráneas— como aspectos íntimamente entrelazados. La concepción del agua como un sistema obliga a analizar también el suelo que la rodea y la vida existente en ambos, así como los posibles usos que de estos recursos se pueden hacer, teniendo en cuenta también las interrelaciones que se dan entre los propios usos. Además, el agua no es vista como un componente separado del entorno natural o medio ambiente, sino que entran en juego las interacciones entre las distintas políticas implicadas, como son las políticas ambientales, la planificación física u ordenación del territorio y las propias políticas del agua» 16.

El ordenamiento jurídico por si sólo no puede evitar, resulta evidente, la contaminación y la degradación de nuestros cursos de agua. La evolución de la conciencia social sobre estos problemas, la adopción de medidas políticas generales que asuman este objetivo por encima de otros y la reforma de las estructuras administrativas son medidas tanto más necesarias en la consecución de unas aguas limpias y ecológicamente sanas. Hasta hoy, la mera existencia de una disciplina legal general «no ha podido evitar que, sin embargo, con reiterada frecuencia los medios de información registren noticias sobre desastres ecológicos motivados por vertidos de gran toxicidad, en bastantes ocasiones con irreparables repercusiones sobre espacios naturales protegidos... que podría haberse evitado mediante una mayor previsión, con la aplicación del articulado de la Ley de Aguas en lo relativo a autorizaciones de vertido» 17.

I.2. LA INTERACCIÓN DEL RÉGIMEN JURÍDICO DEL AGUA CON LOS DE OTROS SECTORES DE INTERVENCIÓN PÚBLICA: EL ENFOQUE HOLÍSTICO Y SU NECESARIA GESTIÓN INTEGRAL

Los ecosistemas acuáticos merecen ser protegidos por sus propios valores intrínsecos y también por los beneficios adicionales de los recursos de aguas que dependen de su protección...

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