La demolición de obra en los delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo
| Autor | María José Sánchez Robert |
| Páginas | 719-739 |
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Los delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo, ubicados en el Capítulo I del Título XVI del Código Penal, se ven afectados de manera mínima pero importante por la LO 1/2015, en cuanto afecta a una sola modificación contenida en el apartado tercero del artículo 319, referida a la medida de demolición, puesta en conexión con las posibles indemnizaciones a terceros de buena fe. En dicho apartado se regulan, junto a la demolición de la obra (y desde la reforma de la LO 5/2010, de 22 de junio), la posibilidad de reposición al estado originario de la realidad física alterada, así como el decomiso de las ganancias provenientes del delito, aludiendo además -y esta medida ya aparecía en el texto originario de 1995-, a la eventuales indemnizaciones a terceros de buena fe que, como es sabido, podrán provenir de la ejecución de la propia demolición1.
La reforma incide en la facultad de acordar la demolición de la obra, y en aquéllas posibles indemnizaciones debidas a terceros de buena fe, no repercutiendo, sin embargo, sobre las restantes medidas incluidas en el apartado tercero,
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como son la reposición de la realidad física alterada y el decomiso2. Los jueces y tribunales, que podrán motivadamente ordenar la demolición, habrán de valorar, según la nueva redacción del precepto, las circunstancias, así como oir previamente a la Administración competente, condicionando temporalmente ésta a la constitución de las garantías que aseguren el pago de las indemnizaciones. Por ello, se deduce que el legislador va a priorizar, respecto a la demolición, la salvaguarda del pago de las indemnizaciones a los terceros de buena fe que puedan resultar perjudicados por la efectiva ejecución del derribo de la obra delictiva3.
La introducción de la modificación se produjo a iniciativa de varios grupos parlamentarios que propusieron una enmienda en el Senado que fue definitivamente aprobada, y que prevé que el órgano jurisdiccional, antes de acordar la demolición de una obra ilegal, "valorando las circunstancias y oída la Administración competente", condicione temporalmente la demolición a "la constitución de las garantías que aseguren el pago" de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe. Y su justificación estaría, según se deduce de los motivos señalados por estos grupos, y en los términos apuntados por GÓRRIZ ROYO4, en la limitación de la potestad judicial de demolición en los casos de condena por delitos urbanísticos, a fin de garantizar las indemnizaciones a terceros de buena fe, o lo que es igual, en facilitar o hacer efectivo el pago de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe que adquirieron una vivienda, o incluso la arrendaron, y sobre la que, posteriormente, se va a dictar una orden de demolición.
Por lo tanto, y a partir de la reforma de 2015, en principio el juez o tribunal no podrá ordenar la demolición si previamente no se han garantizado las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe. De esta manera se permite paralizar los derribos de viviendas ilegales, por ejemplo, en zonas costeras, hasta que los propietarios tengan asegurado el cobro de las indemnizaciones. Y por supuesto, resultará esencial, a estos efectos, la consideración de los terceros de buena fe como personas que no han intervenido en la comisión delito del artículo 319 CP, y que ni siquiera tienen por qué ser sujetos pasivos de éste, aunque se trate de los sujetos afectados por la demolición de la obra. El tercero de buena fe, en todo caso, habrá adquirido o arrendado la construcción, instalación u obra, sin
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el conocimiento del carácter ilícito de la misma, de modo que precisamente ese carácter ilícito será el que pueda conducir a su demolición.
Antes de referirnos a la problemática interpretativa que puede generar la modificación introducida en el apartado tercero del artículo 319 CP, consideramos preciso realizar algunas consideraciones sobre la facultad de ordenar la demolición en los delitos urbanísticos, así como sobre la responsabilidad civil que puede derivar de la comisión de los mismos.
La modificación del artículo 319.3 CP, a través de la Ley 5/2010, mostraba una clara intención del endurecimiento de la pena para los autores de los delitos urbanísticos5. De las consecuencias jurídicas derivadas de la comisión de estos delitos, hemos de resaltar que ninguna de ellas, tiene propiamente la consideración de pena, por lo que no se rigen en atención a los fines de las mismas, ni tampoco tienen en consideración los principios que limitan la determinación de la pena, en especial, el de proporcionalidad, aunque por otra parte, es cierto que, en materia de comiso, se ha abierto la puerta a una regla acerca de la proporcionalidad específica del artículo 128 del Código Penal6.
Entre las medidas contenidas en el artículo 319.3, la posible demolición de la obra, constituye, pues, una medida de naturaleza civil -si bien, como veremos, este tema no es pacífico para doctrina y jurisprudencia-, que potestativamente puede acordar la autoridad judicial y que está destinada al restablecimiento de la legalidad de la situación al momento previo a la comisión del hecho delictivo. El coste de las obras de demolición deberá ser asumido por el reo que, igualmente, deberá hacer frente al pago de las correspondientes indemnizaciones a aquellas personas que, por ejemplo, hayan adquirido el bien a través de una compraventa en la creencia de que se trataba de una construcción perfectamente legal7. Y se trata, en todo caso, de una medida de carácter potestativo, estando referida a
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las edificaciones realizadas en conexión con la comisión de los delitos tipificados en el artículo 319 CP, que corre a cargo del autor de tales delitos y que deja subsistente la responsabilidad civil ("sin perjuicio de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe").
Aunque la ubicación de la demolición de obra continúe siendo la misma, el artículo 319.3 CP, el contenido de este artículo se va a ver ampliado y completado en 2010, al disponerse la reposición a su estado originario de la realidad física alterada, sin perjuicio de las indemnizaciones a terceros de buena fe, así como el comiso de las ganancias provenientes del delito cualesquiera que sean las transformaciones que hubiesen podido experimentar8. Respecto a las indemnizaciones a terceros de buena fe (que podrían ser los adquirentes de un inmueble construido ilegalmente), debe tenerse en cuenta que si en el hecho existe algún tipo de responsabilidad de la Administración, porque de forma negligente o por mal funcionamiento de los órganos de control haya permitido la infracción urbanística, también podrá decretarse la responsabilidad civil subsidiaria de ésta, de acuerdo con el artículo 121 del Código Penal9. En general, la demolición puede perjudicar a muchas personas que invirtieron sus ahorros para comprar una vivienda y que, en realidad, no han intervenido en la comisión del delito10.
La naturaleza jurídica de la demolición ha sido discutida por la doctrina. En principio, parece que se trata de una medida no cautelar para la protección de la legalidad urbanística, encaminada a restaurar el orden urbanístico vulnerado (pues también la Administración puede adoptarla antes o después, y acumulada o subsidiariamente a lo que decide la jurisdicción penal), por lo que en realidad no poseería la naturaleza de sanción en sentido estricto11. Tanto la demolición como la reposición a su estado originario de la realidad física alterada, se han
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considerado como medidas que poseen un carácter más civil que penal. Se trataría de restaurar la legalidad, de volver a la situación jurídica y fáctica anterior a la consumación del hecho. De esta posición se deduciría que pueden acordarse estas medidas con independencia de si el autor del delito fallece, por ejemplo, en el tiempo comprendido entre la sentencia condenatoria y su ejecución, lo que sería imposible sostener si se estimase la naturaleza penal de la demolición, en la medida en que la responsabilidad penal es personal e intransferible mortis causa. No resultaría razonable que una construcción en un suelo de especial protección permaneciera indefinidamente en su ilegal ubicación, beneficiando a los herederos, por el hecho del fallecimiento del infractor. Y la referencia a la reposición a su estado originario de la realidad física alterada debe entenderse que tiene sentido en relación bien con las obras de urbanización, bien con los movimientos de tierras, los cuales tienen habitualmente carácter de tentativa de delito.
Resulta, además, importante destacar que, dado el carácter preceptivo de este artículo 319.3 CP, los tribunales deberían acordar las medidas previstas, siendo la doctrina y la jurisprudencia casi unánimes, en dicha afirmación12. Y hay que tener en cuenta, con respecto a la inclusión expresa en el precepto del término "motivadamente", que cualquier resolución judicial ha de ser razonada, legalmente justificada y conforme a Derecho. La Ley Orgánica del Poder Judicial, en su artículo 248.2, dice que "los autos serán siempre fundados". Por su parte, el artículo 120.3 de la CE dispone que "las sentencias serán siempre motivadas...".
Si atendemos brevemente a la evolución en la aplicación de este artículo desde la vigencia del Código Penal de 1995, y las consecuencias de la nueva redacción a partir del año 2010, desde un punto de vista jurisprudencial, observamos que la jurisprudencia a veces ha defendido la improcedencia de la demolición de la obra, atendiendo a diversos criterios más o menos justificados, y en otras ocasiones se inclina por la que ha...
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