Ejecución de sentencias en materia urbanística, demolición y terceros adquirentes de buena fe. El caso de la anulación de licencias
| Autor | 1.Inmaculada Revuelta Pérez - 2.Edilberto Narbón Lainez |
| Cargo | 1.Profesora Contratada Doctora. Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad de Valencia. Magistrada Suplente del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo - 2.Magistrado. Presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia. |
| Páginas | 1596-1644 |
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Uno de los ámbitos materiales en que la ejecución de las sentencias del orden contencioso-administrativo presenta mayores dificultades es en el urbanismo 1. El tema reviste gran amplitud, dada la rica casuísticaPage 1597que se plantea, y ha sido objeto de una atención especial por la doctrina administrativista en los últimos años 2, ya que, en los últimos años, se ha producido un cambio significativo en la jurisprudencia en esta materia. El trasfondo concurrente ha influido claramente en esta línea jurisprudencial, esto es, el mantenimiento generalizado, desde antiguo, de la gran mayoría de construcciones ilegales, ya fuera por la inactividad de la propia Administración a la hora de ejecutar las órdenes de demolición 3, el transcurso de los plazos legales para actuar frente a las infracciones urbanísticas o su legalización posterior mediante cambios en el planeamiento urbanístico. El intenso desarrollo urbanístico de los últimos años, calificado por las instancias europeas comunitarias como «urbanismo salvaje», también parece haber incidido en este cambio jurisprudencial 4.
Frente a la inejecución generalizada de las sentencias urbanísticas, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha reaccionado de forma contundente en los últimos años. En la actualidad, se ha consagrado la regla general y automática de la demolición de las construcciones que son declaradas ilegalesPage 1598por sentencia judicial firme. El Alto Tribunal ha adoptado una interpretación muy restrictiva de las excepciones de imposibilidad material y legal de ejecución de estas sentencias. Así, por ejemplo, no se considera que la modificación del planeamiento que viene a legalizar una actuación declarada ilegal constituya un motivo que justifique la inejecución de estas sentencias en sus propios términos, por imposibilidad legal. Tampoco se admite la existencia de terceros adquirentes de buena fe como motivo que imposibilite jurídicamente la ejecución de estas sentencias, por lo que no constituye un obstáculo para la demolición. Esta interpretación restrictiva se observa igualmente, en fin, respecto de la imposibilidad material como causa de inejecución de estas sentencias.
El objetivo último de este trabajo es analizar los criterios que justifican este tratamiento de los terceros adquirentes de buena fe (por la sala de lo contencioso-administrativo) del Tribunal Supremo y determinar vías de tutela adecuadas de los mismos. Tutela que viene exigida por nuestra CE, que, al igual que ocurre con el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24), reconoce el derecho de propiedad (art. 33); por el Convenio Europeo de Derechos Humanos (art. 1 del Protocolo adicional núm. 1 CEDH); y por la Carta Europea de Derechos Fundamentales (art. 9 reconoce el Derecho de Propiedad). Y ello se hará a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que ha establecido criterios que, creemos, deben tenerse en cuenta en la fiscalización judicial de estos conflictos.
Se ponen de manifiesto, en primer lugar, los parámetros jurisprudenciales actuales de la ejecución de sentencias urbanísticas en relación con los terceros adquirentes de buena fe. En segundo lugar, se analiza esta doctrina, desde una perspectiva crítica; y, en último término, se proponen soluciones.
El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que reconoce el artículo 24.1 CE comprende, como es bien sabido, el derecho a obtener la ejecución de la sentencia en sus propios términos (arts. 118 CE, 18.2 LOPJ; y, 103.2 y 104.1 LJCA). El Tribunal Constitucional se ha pronunciado reiteradamente en este sentido, al igual que el TEDH 5 y el TS 6. En la STC 176/1985 se dice:
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(..) el derecho a la tutela judicial en la que se integra el derecho a la ejecución "se califica por la nota de efectividad" en nuestra Constitución. Por lo que hemos declarado que sólo cuando se da cumplimiento a las resoluciones judiciales firmes "el derecho al proceso se hace real y efectivo ya que, si fuera de otro modo, el derecho no pasaría de ser una entidad ilusoria"
.
El cumplimiento de las sentencias en sus propios términos, no obstante, puede resultar imposible en algunos supuestos, ya sea por razones de índole física o jurídica. Nuestra Ley jurisdiccional así lo prevé en el artículo 105.2. El legislador ha arbitrado un mecanismo de solución del conflicto en estos casos, esto es, la fijación de una indemnización sustitutoria.
La jurisprudencia entiende que no se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva cuando, por razones justificadas, la condena se sustituye por su equivalente pecuniario u otro tipo de prestación (STC 58/1993) 7, aunque la ejecución sustitutoria sólo se admite con carácter excepcional 8. La adop-Page 1600ción de esta alternativa a la ejecución in natura requiere un análisis previo por parte del órgano jurisdiccional competente sobre la concurrencia de tal imposibilidad.
Partiendo de esta premisa que rige, con carácter general, en el proceso contencioso-administrativo, es necesario advertir de las particularidades que presenta la ejecución de sentencias en materia de urbanismo. Nos encontramos, en este campo, con el fenómeno, tradicionalmente frecuente, de las modificaciones normativas. La alteración del planeamiento urbanístico ha constituido la principal causa de inejecución, por imposibilidad legal, de las resoluciones judiciales en este ámbito. El resultado de ello ha sido una cierta pérdida, en este campo, de ese supuesto carácter excepcional que debe corresponder a la ejecución sustitutoria.
La excesiva frecuencia con que ha venido planteándose este supuesto se explica por la relativa facilidad que supone alterar el planeamiento urbanístico, habida cuenta del amplio margen de actuación que corresponde a la Administración en el ejercicio de esta potestad 9. También encuentra explicación en los graves perjuicios económicos y sociales que acarrea la demolición de construcciones, por la destrucción de riqueza que supone, los costes que puede acarrear para la Administración responsable, si procede indemnizar, o el drama social derivado de la destrucción de la vivienda de los ciudadanos.
La respuesta judicial ante este fenómeno de las alteraciones del planeamiento que inciden en situaciones declaradas judicialmente ilegales ha sufrido una clara evolución tendente a garantizar, cada vez en mayor medida, la ejecución in natura. Un elemento decisivo en este sentido fue la aprobación de la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), cuyo artículo 103.4 establece la nulidad de pleno derecho de los actos admi-Page 1601nistrativos y disposiciones dictados con la finalidad de eludir el cumplimiento de las sentencias 10.
Durante algún tiempo, el TS se mostró vacilante respecto de estos conflictos. La STS de 5-4-01 reconoció expresamente el carácter variable de su jurisprudencia en esta materia. Y es cierto que, en los primeros años de aplicación de la Ley, podían encontrarse sentencias claramente contradictorias. En algunos casos, la mayoría, se admitía sin problemas la revisión del planeamiento que legalizaba actuaciones declaradas ilegales 11. En otros, sin embargo, se consideró que la Administración había incurrido en desviación de poder 12.
En los últimos años, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha tratado de limitar la aplicación de esta causa de inejecución de sentencias. La dinámica resolutoria que viene imponiendo el TS supone el abandono de la presunción de legalidad de la actuación administrativa y la inversión de la carga de la prueba. En estos supuestos...
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