Crecimiento económico y demografía y su incidencia sobre la sostenibilidad de los Sistemas de Seguridad Social

Autor:Pablo Hernández de Cos
Cargo:Jefe de División de Análisis de Política Económica del Banco de España.
Páginas:133-155
RESUMEN

1. Introducción - 2. Las proyecciones del gasto en pensiones a largo plazo del CPE - 2.1. Supuestos demográficos - 2.2. Supuestos macroeconómicos - 2.3. Resultados - 3. Sensibilidad de los resultados a supuestos alternativos - 3.1. Empleo - 3.2. Productividad - 3.3. Inmigración - 4. Conclusiones

 
ÍNDICE
CONTENIDO

Este artículo es un resumen de la presentación realizada por el autor en el curso de verano de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo (UIMP) celebrado en Santander durante los días 12 a 16 de julio 2010, en torno al tema «Seguridad social y envejecimiento demográfico: Una estrategia gradual y flexible de reformas».

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1. Introducción

La brusca reducción de la tasa de natalidad y el progresivo aumento de la esperanza de vida al nacer están transformando la estructura de la pirámide poblacional española, en la que está ganando importancia el colectivo de más de 65 años. De cara al futuro, el mantenimiento en lo esencial de estas características demográficas determinará modificaciones sustanciales de la estructura de la población, que se concretarán, sobre todo, en un envejecimiento de la población. Dado el esquema de funcionamiento del sistema de pensiones español, este envejecimiento se trasladará en una presión al alza del gasto público en pensiones, entre otros.

El objetivo de este artículo es ilustrar el efecto del envejecimiento sobre el gasto en pensiones, para lo cual se hace uso de las últimas proyecciones de largo plazo elaboradas por el Grupo de Envejecimiento del Comité de Política Económica de la Comisión Europea (CPE) y publicadas en 20091. Además, se analiza en qué medida supuestos alternativos de ciertas variables relativas tanto al escenario macroeconómico como al demográfico que sirven de base para elaborar las citadas proyecciones permitirían modificar las conclusiones del análisis.

2. Las proyecciones del gasto en pensiones a largo plazo del CPE

Las proyecciones del CPE se encuentran disponibles hasta el año 2060 y se efectúan sobre la base del gasto público en un año base (2007) y de ciertos supuestos demográficos y macroeconómicos en un horizonte de largo plazo (2060), que dado que el objetivo del CPE es realizar proyecciones comunes para todos los países de la Unión Europea son también

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homogéneos. Además, se asume que las reglas del sistema de pensiones se mantienen sin cambios en la regulación existente en el año base. A continuación, antes de presentar los principales resultados de estas proyecciones, se resumen los supuestos demográficos y macroeconómicos utilizados2.

2.1. Supuestos demográficos

La elaboración de proyecciones de gasto en pensiones en el largo plazo requiere de un escenario demográfico que en el caso de las proyecciones que aquí se describen fue elaborado por Eurostat (Europop 2008).

Estas proyecciones de población requieren, en primer lugar, de unos supuestos sobre la evolución futura de los flujos de inmigración. En el caso de Europop 2008, Eurostat asume una convergencia hacia cero inmigración en el muy largo plazo (2150) y una cobertura del 10% de cualquier reducción de la población en edad de trabajar. Para el caso español, estos supuestos se concretan en asumir 632.000 entradas netas en 2008 y una reducción progresiva posterior hasta alcanzar las 170.000 entradas netas en 2060 (véase gráfico 1).

En cuanto a las tasas de fecundidad, Eurostat supone una cierta convergencia en el largo plazo de las tasas de fecundidad entre países de la UE hacia las de los países con mayores tasas observadas. En el caso de España esto supone pasar de una tasa de fecundidad del 1,39 en 2008 a 1,56 en 2060 (véase gráfico 1).

Respecto a la esperanza de vida de los hombres y mujeres, para España se supone un incremento de de 77,4 a 84,9 en los hombres (+7,5 años) y de 83,9 a 89,6 en las mujeres (+5,7 años), que representan menores incrementos que en otros países por la aplicación, de nuevo, de un criterio de convergencia, dado que España es uno de los países con mayores niveles de esperanza de vida en el año base (véase gráfico 1).

Como resultado de todos estos supuestos, se proyecta un incremento de la tasa de dependencia desde el 24,1% en 2008 hasta el 59,1% en 2060, y una caída de la población en edad de trabajar desde los 31,1 millones en 2008 hasta los 28,4 en 2060 (véase gráfico 2).

Debe subrayarse que estos supuestos demográficos son distintos de los elaborados más recientemente por el INE en enero de 2010. En concreto, en los gráficos 1 y 2 anteriores se presentan también las proyecciones de largo plazo del INE3. Se puede comprobar que la tasa de crecimiento estimada en el ejercicio de enero de 2010 para la población total es bastante inferior a la que proyectaba en EUROPOP 2008, como consecuencia, sobre todo, de una proyección mucho más baja de las entradas netas de inmigrantes4. Sin embargo, en cuanto a las proyecciones de la tasa de dependencia, que, como veremos más adelante, es la variable clave que determina el gasto en pensiones, las diferencias son menores. En particular, las estimaciones del INE son más elevadas todos los años, aunque las diferencias van creciendo progresivamente en el tiempo para empezar a estrecharse a partir de 2040, si bien en ningún momento sobrepasan los 4 puntos porcentuales.

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2.2. Supuestos macroeconómicos

En cuanto a los supuestos macroeconómicos, estos se concretan en unas proyecciones de largo plazo sobre la evolución del empleo (L) y la productividad (Y/L), como determinantes fundamentales del crecimiento del PIB. En el caso del empleo, este se fija a partir de la evolución de la población en edad de trabajar (POB), la tasa de actividad (TA) y la tasa de paro (U):

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En concreto, en el caso de las proyecciones del CPE se asume una convergencia progresiva a la tasa de paro estructural de la media de la UE15, que se estima en el 6,2%. En el caso español esta convergencia se efectúa progresivamente hasta completarse en 2020 (desde su nivel del 8,3% de 2007, previo a la crisis) y la tasa de paro se mantiene constante con posterioridad. Además, la variación de las tasas de participación se proyecta según los efectos cohorte derivados de los cambios educativos o de la incorporación de la mujer al mercado de trabajo en algunos países5.

En el caso español, estos supuestos implican una caída de la población en edad de trabajar del 0,1% en promedio en el período 20072060, que resultan coherentes con las proyecciones demográficas presentadas en la sección anterior, una caída del paro de 2,1 p.p. y un incremento de la tasa de participación de 6,9 p.p. Debe tenerse en cuenta, no obstante, que el año base de estas proyecciones es el 2007, es decir, previo a la crisis económica, por lo que de actualizarse estas proyecciones en este momento, el punto de partida, en particular en términos de tasa de paro, sería significativamente peor. Como resultado de los supuestos anteriores, el crecimiento del empleo es sitúa en promedio anual en el 0,1% (véase gráfico 3).

En cuanto a la productividad del trabajo, esta se proyecto a partir de su descomposición en la relación capital/trabajo y la productividad total de los factores (ptf):

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En concreto, en el caso de la PTF se asume que el crecimiento de esta variable es el mismo en todos los países en el largo plazo, crecimiento que se fija en el 1,1% que es la media histórica de los países de la UE y cercana a la media observada en Estados Unidos. Se impone, por tanto, una convergencia de la PTF de cada país a esta tasa de crecimiento. En el caso español esta convergencia se completa en 2030 y se mantiene constante esa tasa de crecimiento con posterioridad (véase gráfico 4).

En cuanto al capital, hasta 2009 se obtiene asumiendo constante la ratio de inversión sobre PIB. En el largo plazo se asume, sin embargo, que la ratio capital/trabajo perma SUMARIO

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nece constante, con una tasa de crecimiento de esta ratio del 0,6%. La convergencia a esta tasa constante se efectúa de forma gradual entre 2010 y 2030 (véase gráfico 4). Como resultado de los supuestos anteriores sobre la evolución de la PTF y la relación capital/trabajo, la productividad del trabajo converge en todos los países al 1,7% en el largo plazo.

Finalmente, con los supuestos anteriores sobre empleo y productividad se obtienen las proyecciones de crecimiento del PIB real (y) a partir de la siguiente expresión:

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2.3. Resultados

La presión que ejercerá el envejecimiento de la población sobre un sistema público de pensiones de reparto, como el que existe en buena parte de los países europeos y, en particular en España, se hace fácilmente visible si se descompone el peso del gasto en pensiones sobre el PIB en la siguiente expresión:

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El primero de estos factores refleja precisamente el efecto de los factores demográficos sobre el peso del gasto en pensiones, de forma que, manteniendo constantes el resto de los factores, un incremento de la tasa de dependencia, como el previsto para las economías occidentales en los próximos años, producirá un aumento del gasto en pensiones sobre el PIB.

Pero este no es el único factor determinante del gasto en pensiones. El segundo de los factores mostrados en la expresión anterior refleja la importancia de la evolución del mercado de trabajo, de forma que un incremento de la tasa de empleo reduce la ratio de gasto en pensiones sobre PIB.

Además, deben tenerse en cuenta los factores institucionales, que en la expresión anterior quedan recogidos en los factores tercero y cuarto. En efecto, las reglas específicas del sistema de pensiones determinan, en primer lugar, qué porcentaje de la población recibe una pensión (factor elegibilidad) y qué cantidad promedio recibe cada pensionista en relación con la productividad media de la economía (factor generosidad). Obviamente, un incremento de esta última relación o la ampliación del colectivo de personas que recibe una pensión generan un incremento del gasto en pensiones sobre PIB.

Sobre la base de los supuestos demográficos y macroeconómicos descritos en las secciones anteriores y de las reglas de elegibilidad y determinación de las pensiones y su evolución vigentes en la actualidad en el sistema público de pensiones español, las proyecciones del CPE estiman la evolución del gasto público en pensiones en el largo plazo. De acuerdo con estos supuestos el gasto público en pensiones sobre PIB aumentaría en España en casi siete puntos porcentuales desde su nivel de 2007 hasta 2060 (véase tabla 1).

Como se puede comprobar en la tabla 1, el factor demográfico es el principal factor que se encuentra detrás del incremento del gasto en pensiones sobre PIB como resultado del incremento de la tasa de dependencia. En concreto, este elemento aporta 10,6 puntos de PIB entre 2007 y 2060 dado el incremento de la tasa de dependencia mencionado con anterioridad, desde el 24% en 2008 hasta el 59% en 2060.

En cuanto a la evolución de la tasa de cobertura o factor elegibilidad, este factor (total pensiones/total población mayor de 65)

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compensa en parte el incremento del gasto, dado que se prevé un aumento del número de pensiones pero con un incremento aún superior de la población mayor de 65 años (véase gráfico 6). Debe tenerse en cuenta, no obstante, que si se optara por definir esta ratio solo con las pensiones de los mayores de 65 años, se produce un incremento de 5 puntos porcentuales en el período de proyección. Este incremento se debe a un aumento proyectado de las tasas de participación (en particular de las mujeres que incrementan sus derechos de pensión), mientras que la reducción en el medio plazo se debe a la prolongación de la edad laboral.

En cuanto a la evolución del mercado de trabajo, este factor mitiga en alguna medida el incremento del gasto en pensiones dado que las proyecciones se efectúan sobre la base de un aumento de la tasa de participación y una caída de la tasa paro que resultan en un crecimiento de la tasa de empleo (véase gráfico 7).

Finalmente, el factor generosidad (véase gráfico 8) también contribuye parcialmente a compensar el incremento en el gasto en pensiones como resultado, sobre todo, de la indiciación vía precios de las pensiones en el sistema español y el incremento gradual de la esperanza de vida (de forma que pensionistas más viejos que tienen pensiones relativamente más bajas permanecen más tiempo en el sistema).

3. Sensibilidad de los resultados a supuestos alternativos

En ocasiones se afirma que el problema que el fenómeno del envejecimiento genera sobre el gasto en pensiones podría mitigarse o incluso eliminarse en el caso de que se produjera una evolución más favorable del empleo o de la productividad, o los flujos de inmigración fueran lo suficientemente elevados. A continuación se analiza con mayor detalle el papel de estas variables a partir de algunos ejercicios de sensibilidad a los supuestos del escenario central definido en la sección segunda.

3.1. Empleo

En el caso del empleo, debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que los supuestos de base sobre los que se han elaborado las proyecciones son ya relativamente optimistas, sobre todo si se tienen en cuenta las cifras de desempleo más recientes. En primer lugar, se asume una tasa de paro del 6% en promedio entre 2020 y 2060, que contrasta con el nivel cercano al 20% observado en 2010 y que resulta también significativamente más elevada que el promedio histórico de esta variable en nuestro país (véase gráfico 9).

En el mismo sentido, los supuestos de tasas de actividad proyectan ya un incremento de esta variable de alrededor de 6 puntos en el horizonte 2060. Si se analiza la distribución por edades de este incremento se observa que en el tramo de edad entre 25 y 54 el incremento de la tasa de actividad es de casi 5 puntos, hasta alcanzar el 87%. En el mismo sentido, se asume un crecimiento de más de 25 puntos porcentuales de la tasa de actividad de los trabajadores mayores de 55 años, hasta un nivel del 75%.

En todo caso, con el fin de ilustrar el papel del mercado de trabajo, se puede realizar un ejercicio contrafactual que consiste en estimar el gasto en pensiones sobre PIB pero asumiendo que la tasa del empleo alcanza el 100%, es decir, se llega a una situación en la que toda la población en edad de trabajar decide trabajar y encuentra un empleo. Como se observa en el gráfico 10, el incremento adicional del empleo respecto al escenario base supone una reducción significativa del gasto en pensiones sobre PIB, lo que ilustra la importancia de un funcionamiento adecuado del mercado de trabajo para garantizar la sostenibilidad del sistema de pensiones en el largo plazo. Pero incluso bajo este supuesto

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irreal de alcanzar una tasa de empleo del 100%, su efecto no sería suficiente para compensar totalmente el incremento de la tasa de dependencia. En concreto, las simulaciones efectuadas en el seno del CPE muestran que por cada incremento del 1% en la tasa de empleo respecto al escenario base el gasto en pensiones sobre PIB se reduciría en dos décimas de PIB en 2060.

3.2. Productividad

En cuanto a la evolución de la productividad, los supuestos del escenario base son también relativamente optimistas tanto en términos de la productividad del trabajo como de la PTF, en particular si se compara la evolución proyectada de estas variables con sus medias históricas (véase gráficos 11 y 12), por lo que asumir incrementos adicionales de esta variable no resulta realista, al menos en ausencia de reformas estructurales destinadas a mejorar la dinámica de esta variable.

En todo caso, debe tenerse en cuenta que la productividad afecta a la sostenibilidad del sistema de pensiones a través de la variable generosidad (ratio pensión media y productividad media). En concreto, se asume que los incrementos de productividad se trasladan a salarios y dado que las pensiones dependen de los salarios, una mayor productividad afecta al denominador y numerador de esa ratio, por lo que en principio el impacto de una mayor productividad es ambiguo. Esto es así salvo en el caso en el que las pensiones se actualicen con la inflación, como es el caso español. En este caso, un aumento en la tasa de crecimiento de la productividad genera una disminución de la generosidad del sistema. En concreto, si la tasa a la que crece la productividad pasa de cero a g > 0, la generosidad disminuye un g%.

Por otra parte, la existencia de pensiones máximas donde estas se actualizan con la inflación (y no con la productividad) provoca también una reducción de generosidad. Si, en paralelo, las bases máximas se actualizan con los salarios se acrecienta este efecto.

Dadas estas consideraciones el incremento de la productividad puede tener un impacto significativo sobre la pensiones pero a costa de una reducción de la generosidad (ratio pensión media y productividad media). En concreto, de acuerdo con los ejercicios de simulación presentados en CPE, un incremento de la productividad del 0,25% generaría una reducción del gasto público en pensiones sobre PIB respecto al escenario base de casi un punto porcentual en 2060 (véase tabla 4).

3.3. Inmigración

Como se mencionó en la sección 2.3 de este artículo, el incremento de la tasa de dependencia es el principal factor que se encuentra detrás del incremento proyectado en el gasto público en pensiones en el largo plazo. En el gráfico 13 se presenta un escenario demográfico alternativo en el que la evolución de la tasa de dependencia (que denominamos tasa de dependencia «objetivo») se proyecta de forma que sea compatible con una estabilización del gasto público en pensiones sobre PIB en el largo plazo (véase gráfico 14). Es fácilmente observable que la estabilización del gasto en pensiones sobre PIB en su nivel actual requiere también la estabilización de la tasa de dependencia.

La tasa de dependencia «objetivo» podría alcanzarse con distintas combinaciones de supuestos sobre la evolución de las tasas de fecundidad, inmigración y esperanza de vida. En el gráfico 15 se ilustran los flujos de inmigración que serían necesarios para replicar la mencionada tasa de dependencia «objetivo» y se comparan con los del escenario de Eurostat. Se observa que a través de la inmigración esa estabilización de la tasa de dependencia solo se puede lograr con flujos de inmigración muy elevados y muy superiores a los del escenario base, que llevarían a una población al

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final del ejercicio de proyección que más que duplicaría la proyectada por Eurostat (véase gráfico 16). Además, como se ilustra en el gráfico 17 en el que se efectúan proyecciones de población hasta 2150, esos flujos de inmigración solo permiten estabilizar la tasa de dependencia temporalmente, de forma que se traslada el problema a la siguiente generación6.

4. Conclusiones

Las distintas proyecciones del gasto en pensiones actualmente disponibles coinciden en mostrar un fuerte incremento de este gasto en el futuro. Desde el punto de vista macroeconómico, los problemas de sostenibilidad de las finanzas públicas pueden verse aliviados, aunque no resueltos, si evolucionan favorablemente el empleo y la productividad de la economía (en este último caso, solo si las pensiones se actualizan, como es el caso, con la inflación). En este sentido, el margen de mejora es amplio y exige reformas estructurales en muchos ámbitos, como el mercado de trabajo y los mercados de bienes y servicios, además de la educación y la formación de los trabajadores. En todo caso, enfrentarse al problema del impacto del envejecimiento de la población sobre el sistema de pensiones en el largo plazo requiere, necesariamente, reformas en el propio sistema de pensiones, al igual que han hecho otros países de nuestro entorno.

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[1] Véase http://europa.eu/epc/pdf/2009_ageing_ report.pdf

[2] Para un detalle de estos supuestos véase http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/ publication13782_en.pdf

[3] Las proyecciones del INE solo están disponibles hasta 2050 por lo que en los gráficos 1 y 2 solo se presenta ese período.

[4] El INE proyecta una brusca disminución de la cantidad de entradas netas del exterior hasta 2012, seguido por una rápida recuperación hasta alcanzar los niveles de 2009 en 2018 y un mantenimiento prácticamente constante a partir de entonces. En concreto, se prevé un descenso desde las 76 mil personas de 2009, hasta algo menos de 12 mil en 2012 y unas entradas superiores a 70 mil a partir de 2018.

[5] Además, también se incorpora el impacto estimado de las reformas recientes del sistema de pensiones sobre la participación de los trabajadores de mayor edad, dado que en muchos países se ha incrementado la edad legal de jubilación o se han limitado las posibilidades de jubilación anticipada en los últimos años. En el caso español, el impacto de las reformas recientes se estima en cerca de entre dos o tres años en la edad efectiva de jubilación y alrededor de 11 puntos sobre la tasa de participación de los trabajadores entre 55 y 64 años. Las reformas incorporadas son, sobre todo, las incluidas en la Ley 35/2002 por la que se permite a los trabajadores seguir trabajando por encima de los 65 años con un incremento de sus pensiones de un 2% por año. Además, se permite la jubilación anticipada a partir de los 61 años si se han cotizado al menos 30 años y el trabajador se encuentra desempleado durante al menos 6 meses. En este caso, la jubilación anticipada tiene como resultado una reducción de entre un 6 y un 8% de la pensión por año de jubilación previo a los 65.

[6] Las proyecciones de población a partir de 2060 se han realizado en el caso de las de Eurostat manteniendo los supuestos de tasa de fecundidad, esperanza de vida y flujos de inmigración constantes en su nivel de 2060 hasta 2150 (supuesto 1 en el gráfico 17). Las proyecciones denominadas «supuesto 2» en el gráfico 17 se efectúan sobre la base de las proyecciones demográficas «objetivo» anteriores hasta 2060 y a partir de entonces y hasta 2150 manteniendo constantes la tasa de fecundidad y esperanza de vida y fijando el número de entradas netas de inmigrantes en 129.000 anuales.