Democracia, política pública de inteligencia y desafíos actuales: tendencias en países de Latinoamérica
| Autor | Carolina Sancho Hirane |
| Cargo | Jefe Cátedra de Inteligencia de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE) de Chile. Santiago de Chile |
| Páginas | 68-102 |
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La existencia de sistemas políticos democráticos, donde se desarrolla la función estatal de Inteligencia2 en los países latinos de Sudamérica, genera desafíos en términos de que ésta debe realizarse en forma eficaz, legítima, transparente y legal. En efecto, principios democráticos como control, transparencia, publicidad y legalidad requieren ser considerados en la gestión de los servicios de Inteligencia sin poner en riesgo el desarrollo de las tareas que le permiten concretar su misión. En este sentido, podemos considerar que Inteligencia y democracia no son mutuamente excluyentes, siendo posible controlar en diferentes niveles (interno, externo, ciudadano) la actividad de Inteligencia, resguardando así su eficacia y legitimidad, sin paralizar la ejecución de la función. Desde esta perspectiva, identificar la función estatal de Inteligencia desde la perspectiva de política pública posibilita la identificación de factores que ayudan a conciliar Inteligencia y democracia. Asimismo, las tendencias observadas en los países de la región nos permiten apreciar el estado del tema en la zona geográfica indicada.
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Definir la Inteligencia es un asunto complejo, por cuanto, «no existe una definición de la inteligencia en el ámbito de la seguridad y la defensa universalmente aceptada, a pesar de que se han ensayado numerosas caracterizaciones» (Esteban, 2004:80). Para efectos de este trabajo, entenderemos por Inteligencia una «actividad llevada a cabo en secreto, entendida como el proceso de recoger, procesar, analizar y diseminar información relevante, sobre sujetos estatales o no, que representen cualquier tipo de amenaza u oportunidad, con el fin de convertirla en distintos productos de inteligencia. Así como las actividades dirigidas a proteger los secretos propios de los otros, entendidos como contrainteligencia, y las acciones no atribuibles al propio actor con el fin de influir en entidades extranjeras» (Diaz, 2008: 75). Asimismo, se reconoce que la función Inteligencia puede estudiarse desde tres perspectivas: como proceso, producto y organización (Lowenthal, 2006: 9). Junto a lo anterior se constata una tendencia en profundizar la reflexión en esta disciplina (Velasco, Navarro y Arcos, 2010), como también, en actualizar aspectos claves de la actividad de Inteligencia, como, por ejemplo, las reservas de Inteligencia (Arcos y Antón, 2010) y el ciclo de Inteligencia (Vig-nettes, 2010).
La capacidad del Estado para controlar el territorio, implementar políticas y mantener el Estado de Derecho constituye una agenda de trabajo con la cual se han estudiado las instituciones y los países en América Latina, en especial desde la Ciencia Política. En este apartado nos aproximamos al estudio de los servicios de Inteligencia en países sudamericanos de la región (excepto Suriname y Guyana), a partir de variables utilizadas en el estudio de la calidad de la democracia y desde la perspectiva de políticas públicas, así como también algunos factores señalados como relevantes por los expertos consultados.
Como veremos, varios de estos factores se cruzan con el objeto del análisis de este trabajo, como, por ejemplo, el Estado de Derecho y la transparencia, entre otros. Todos ellos suponen nuevos desafíos en la creación, la modernización o el cambio en los servicios y sistemas de Inteligencia en
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democracia; y, por cierto, contribuyen, desde una perspectiva normativa, a dotar a esta institucionalidad de un sentido y orientación de política pública. Es decir, serán desarrollados los vínculos teóricos y empíricos entre democracia y sistemas de Inteligencia, para lo cual revisaremos el estado del arte en materia de sistemas políticos democráticos y el enfoque de las políticas públicas.
La incapacidad del Estado para ejercer la autoridad y mantener el Estado de Derecho ha sido una constante de varios países de América Latina, en este sentido, «since colonial times, Latin America has been plagued by states that claimed extensive authority but lacked the real capability to exercise it» (Peeler, 2009: 166). Las democracias contemporáneas continúan siendo débiles en materia de institucionalización, por lo que tienen dificultades para implementar políticas públicas y programas coherentes. A este enfoque, que pone el acento en la capacidad de los Estados, se suma en el estado del arte en materia de sistemas políticos democráticos, junto con el énfasis en la calidad de la democracia, la cual puede ser entendida a partir de las siguientes dimensiones (Morlino, 2005): cuando los ciudadanos cuentan con niveles de libertad e igualdad en el plano político; en función de los resultados, donde las expectativas y demandas de la población reciben un retorno o grado de cumplimiento suficiente que refuerza la legitimidad del sistema y de los actores; en función de los procedimientos, cuando existe un Estado de Derecho amplio y efectivo; cuando los ciudadanos tienen la capacidad y los medios para evaluar y hacer responsables a las instituciones y organismos públicos y a las autoridades.
En el enfoque de O'Donnell (2004), el núcleo de la calidad de la democracia viene dado por el Estado de Derecho. El cumplimiento de esta condición es sine qua non para la obtención de niveles de calidad de la democracia satisfactorios y suficientes. ¿Por qué esta centralidad del Estado de Derecho? Para el autor, la existencia y cumplimiento del Estado de Derecho está asociado al aseguramiento del cumplimiento de los derechos políticos, las libertades civiles y la rendición de cuentas3. Ello alimenta directamente la calidad de la democracia, en la medida en que se refuerza la igualdad política (no social o económica, necesariamente) de los integrantes de la sociedad, al
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mismo tiempo que evita y disminuye las posibilidades de que tengan lugar abusos por parte del Estado.
De esa forma, la situación de la institucionalidad en Latinoamérica ha sido una preocupación para los estudiosos de la región, lo cual es explicado por O'Donnell (2004: 175-176) en los siguientes términos, al referirse al Estado y sus instituciones en Latinoamérica: «La ineficacia de las burocracias estatales ha sido ampliamente documentada. La escasa y sesgada penetración de los sistemas legales ha sido menos mencionada, aunque recientemente algunos autores la hemos registrado. La más ignorada, pero no menos importante, de estas deficiencias es la baja, y en algunos casos decreciente, credibilidad de estos estados como intérpretes y realizadores del bien común de sus poblaciones».
La función estatal de Inteligencia, al ser realizada por organismos que son un servicio público más dentro de la administración del Estado, no puede desconocer los criterios señalados referidos a la calidad de la democracia y la gobernabilidad, tales como calidad de las instituciones, transparencia, rendición de cuentas y respeto al Estado de Derecho. Ello pasa por contemplar la existencia de legislaciones que incorporen el control y la fiscalización por parte de otras instituciones a los servicios y al sistema de Inteligencia en general. Esto implica también generar políticas públicas y normas que encuadren ciertas prácticas, como, por ejemplo, la intervención en comunicaciones privadas, que impida que la función desarrollada exceda el marco institucional poniendo en peligro la autonomía de los ciudadanos respecto del Estado.
Por otra parte, al considerar la función Inteligencia desde la perspectiva de política pública, es posible señalar que los servicios de Inteligencia realizan un aporte sustantivo a los procesos decisionales en materia de Seguridad del Estado, por cuanto aportan información que no necesariamente brindarán otros servicios públicos y pueden ser determinantes en la supervivencia, estabilidad y desarrollo del Estado. Asumiendo que la gobernabilidad, como sostiene Camou (2001), implica la implementación de decisiones o medidas al menor coste, la efectividad de los servicios de Inteligencia requiere su adecuada inserción en ese proceso de forma eficiente y efectiva, contribuyendo a la toma de decisión y a la implementación de políticas en el campo de la seguridad externa e interna, principalmente. Desde la perspectiva de la calidad de la democracia y la gobernabilidad, la función Inteligencia en América Latina, concretada por los servicios de Inteligencia, debería considerar:
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Criterios y mecanismos que garanticen transparencia en la legislación que regula el funcionamiento los servicios de Inteligencia.
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Controles y contrapesos a la función de Inteligencia dispuestos en la institucionalidad, para lo cual pueden considerarse otras experiencias en la materia, por ejemplo, el modelo estadounidense, que contempla un rol activo de una Comisión Especializada en el Congreso, con funcionamiento permanente que supervise las actividades de los servicios. Esto daría satisfacción a la rendición de cuentas del sector.
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Evaluación de los resultados y el desempeño de los servicios de Inteligencia, incluyendo indicadores y procedimientos de evaluación. Esto debe considerar la reserva de ciertas actividades que no pueden ser sujeto de...
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