Las instituciones de democracia directa en los ámbitos autonómico y local

AutorAntonio Torres del Moral
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Constitucional. Universidad Nacional de Educación a Distancia
Páginas135-153

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I El deficiente punto de partida

En la teoría clásica se insistía en que la democracia, entendida como autogobierno popular directo, sólo era posible en pequeños Estados. Recuérdese el tratamiento que hizo Montesquieu de los gobiernos en función de la extensión del territorio. En su exposición venía a concluir que la República, que debía asentarse en un pequeño territorio, era débil para defenderse, mientras que la Monarquía, que ocupa o debe ocupar una extensión mayor, era más fuerte militarmente.

Para Rousseau, el planteamiento es el mismo. Solamente cabe un poder honesto, no corrupto, y un verdadero patriotismo en los Estados pequeños, que permiten la participación directa de los ciudadanos. Pero militarmente son débiles.

Uno y otro, sin embargo, entienden que la única forma de subsistencia de las pequeñas democracias es la federación entre ellas, de manera que el autogobierno popular directo sea garantía de virtud ciudadana y de ejercicio ético del poder, en tanto que la unión resultante sería garantía de fuerza frente al enemigo exterior. Montesquieu se detiene ahí. Rousseau y Helvecio dan un paso más y valoran como deseable esta forma política.

Así, pues, democracia directa y federalismo han estado unidos en la teoría. Pero también en la práctica. En efecto, en Estados Unidos han existido y se mantienen formas de adopción directa de decisiones por el pueblo en los Estados miembros y en los niveles locales inferiores. En las últimas elecciones presidenciales de 2004, aparte de elegirse también todos los miembros de la Cámara de Representantes y un tercio de los senadores, se decidieron muchos referendos estatales, fueron elegidos sherifs de bastantes pueblos, etc. No obstante, es Suiza el ejemplo más elocuente: la participación directa en los cantones y en la política nacional se ha dado siempre junto a una forma confederal o federal.

Sin embargo, la evolución de las instituciones de participación directas ha sido irregular, por no decir que han sido normalmente instrumentaliza-

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das por las dictaduras y los bonapartismos. Han sido, en este mismo sentido, utilizadas como armas arrojadizas contra los partidos políticos y los Parlamentos. Y, por todo ello, pasaron de ser una bandera revolucionaria a ser un baluarte reaccionario.

Seguramente por eso el constituyente español, a la salida de un régimen dictatorial, se veía muy inclinado a optar por una democracia representativa y a minimizar las instituciones de participación directa. Lo mismo ocurrió en Alemania, con exclusión total de dichas instituciones, y no, en cambio, en Italia, a pesar de la similar experiencia pasada por los tres países.

Debe aclararse, de todos modos, que Franco Bahamonde no asentó su poder en estas instituciones, a pesar de lo que se dice y se escribe con más voluntad que acierto: sólo hubo dos referendos en cuarenta años, mientras que en la Francia de la Vª República hubo seis en catorce años. Y, además, durante el régimen anterior, también hubo elecciones o pseudoelecciones, dirigidas exclusivamente a legitimar lo ilegítimo. Éste es también otro hecho insoslayable; pero de él no debemos extraer la conclusión de que los procesos electorales y representativos son propios de dictaduras militares.

Pero esta cercanía teórica y práctica de las instituciones de democracia directa al federalismo en sus orígenes resulta de notable interés en esta hora en la que muchos apuestan por la reconversión del Estado autonómico español en un Estado federal o en una «lectura» federalizante de aquél, que llevaría al mismo resultado.

II El referendo
II 1. Referendo y plebiscito

Prescindiendo del concepto del referendo, que no es objeto de este congreso ni de esta ponencia, hemos de resaltar que la doctrina y los ordenamientos jurídicos utilizan indistintamente los términos referendo y plebiscito, salvo en Francia, donde se reserva el segundo, con un marcado sentido peyorativo, para las consultas sobre hechos y personas, lo que entraña el riesgo de cierta manipulación y encubrimiento del verdadero alcance jurídico-político de la operación. Se ha podido hablar por ello de referendo bueno y plebiscito malo. Pero, como dice Parody, se trata de una distinción históricamente reciente, geográficamente francesa e intelectualmente confusa. Lamentablemente, la generalidad de la doctrina española sigue a la francesa en este punto.

Nuestra Constitución emplea preferentemente el término referendo. Pero la disposición transitoria 2ª habla de «los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonomía».

En realidad, lo que en esta distinción late es la preocupación por las condiciones en que debe celebrarse un referendo para no ser un mero ins-136 goberna

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trumento antiparlamentario, antipartidista y de personalización del poder. Como mínimo, debe haber pluralismo político y un régimen generalizado de libertades públicas. Además, el planteamiento de la pregunta debe ser diáfano y equitativas las posibilidades reales de las diversas fuerzas políticas en la campaña referendal.

II 2. Tipología de los referendos españoles
  1. Son normativos todos excepto el consultivo del artículo 92 y los municipales que prevén algunos estatutos de autonomía. Los normativos, lógicamente, son vinculantes. (Y el mismo consultivo también, a despecho de lo establecido en el citado precepto.)

  2. Hay dos referendos constituyentes (arts. 167.3 y 168.3). Los demás referendos normativos, que son estatuyentes, pueden ser calificados como legislativos por cuanto que los estatutos de autonomía son aprobados por leyes orgánicas.

  3. De los dos referendos constituyentes, uno es parcial o de reforma constitucional y otro es de revisión total, o bien asimilado a una revisión total aunque se modifiquen pocos preceptos.

  4. Los referendos constituyentes y los estatuyentes pueden ser aprobatorios o abrogatorios, a excepción del de revisión constitucional total, ya que es impensable la abrogación de la Constitución vigente sin la aprobación de otra; y algo similar podría decirse hoy de los Estatutos de Autonomía.

  5. Es potestativo el referendo de reforma constitucional ordinaria o parcial, el consultivo y los municipales. Los demás son preceptivos.

  6. Referendos nacionales son los constituyentes y el consultivo del artículo 92. Los demás aludidos en la Constitución son regionales. Pero algunas Comunidades Autónomas han asumido competencia (o han previsto su futura asunción) para efectuar consultas municipales.

III Regulación general de las distintas modalidades de referendo
III 1. Las consecuencias del deficiente punto de partida

El constituyente español optó, como antes hemos comentado, por un total predominio de la democracia representativa. Poca duda puede caber acerca de la legitimidad de tal opción constitucional. Más discutible es, sin embargo, que el resultado final haya sido técnicamente correcto.

No lo es porque, como también hemos anticipado, el planteamiento era forzado. El fortalecimiento del Parlamento no se consigue cercenando otras formas de participación política, sino reforzando su posición frente

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a los actuales verdaderos sujetos de poder, bien dentro del aparato estatal (Gobierno y Administración), bien fuera del mismo (partidos políticos, poderes sociales, económicos, etc.). Y esto puede conseguirse potenciando sus facultades legislativas y de control, que es precisamente lo que no se ha hecho ¡por recelo también frente al Parlamento!

Así, de reconocerse ampliamente las instituciones de democracia directa en un primer momento del proceso constituyente, se pasó a su merma y degradación. Pero los retoques y supresiones no siempre guardaron coherencia entre sí, por lo que a veces se hacen difícilmente inteligibles los preceptos tal como han quedado redactados.

Con tales condicionantes, la Constitución termina admitiendo la iniciativa popular, pero desfigurándola, y termina admitiendo el referendo a nivel nacional (aparte, claro está, de los dos tipos de referendo constituyente), pero desnaturalizándolo al hacerlo meramente consultivo. Además, ambas instituciones adolecen de notables deficiencias técnicas. Por último, pese a la intención clara y confesadamente dilatoria que tenían las remisiones a la ley para su regulación, por motivos de política autonómica, se aprobó la más deficiente aún Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre las distintas modalidades de referendo ¡por el procedimiento de urgencia!, la cual tuvo que ser reformada a los pocos meses de modo poco airoso e inconstitucional para homologar como positivos los resultados negativos habidos en el referendo de iniciativa autonómica andaluza de 28-II-1980.

La Ley, por otra parte, silencia intencionadamente el referendo sobre la posible incorporación de Navarra al País Vasco (lo mismo hace el Estatuto navarro); elude la regulación de los referendos municipales, aunque condiciona su regulación futura, y termina confiriendo a los partidos políticos el protagonismo casi exclusivo en el proceso de consulta referendaria.

Por lo demás, este protagonismo de los partidos nos demuestra, frente a la postura del constituyente, cómo los institutos de democracia directa no...

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