Demanda y contestación. Escrito de interposición. Alegaciones previas. Pretensiones de las partes
| Autor | José Luis Peña Alonso |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Burgos |
| Páginas | 355-410 |
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Abordamos en este artículo dos de los elementos más significativos del proceso contencioso administrativo: la demanda y la contestación. Los escritos de
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demanda y contestación delimitan las pretensiones que las partes someten al órgano jurisdiccional, reflejan los hechos cuestionados y plantean los fundamentos de derecho aplicables. SaLa SÁncHEZ, P., mantiene que la demanda es un acto básico del que dependen la existencia misma del proceso y su extensión1. En la contestación, la parte demandada formula sus pretensiones respecto a la demanda de la parte actora.
Conviene comenzar recordando que la jurisdicción contencioso-administrativa, como expresamente se contempla en la Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa (LJca), responde al objetivo de «asegurar, en beneficio de los interesados y del interés general, el exacto sometimiento de la Administración al derecho en todas las actuaciones que realiza en su condición de poder público y en uso de las prerrogativas que como tal le corresponde»2. Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo, de
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conformidad con lo dispuesto en el artículo 1.1 LJca, conocen «de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación»3. Para conseguir dichos objetivos, el proceso responde a los principios de dualidad y contradicción. El principio de dualidad hace referencia a las dos partes que intervienen en el proceso, la parte actora o demandante y la parte demandada (o partes demandadas). El principio de contradicción o audiencia garantiza la defensa de cada parte procesal respecto a las pretensiones o intereses de la otra; pretensiones que se recogen y documentan, como hemos señalado, en los correspondientes escritos de demanda y contestación. En palabras de SaLa SÁncHEZ, la demanda y la contestación reflejan «una controversia efectiva y realmente existente entre un particular, que postula una solución jurídica que le interesa o que se traduce en la efectividad de un derecho del que se considera titular, y la Administración que defiende la legalidad del acto por ella
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dictado en función de los intereses generales»4. no puede olvidarse, como el mismo autor subraya5, que el proceso contencioso-administrativo supera el ámbito del acto administrativo para abarcar la actuación global de la administración, referida al «conjunto de acciones» de la administración: el acto administrativo, las disposiciones generales, la inactividad de la administración y las actuaciones materiales que constituyan vía de hecho. así lo establece expresamente el artículo 25 LJca: «1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. 2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley».
En el ámbito tributario, como es sabido, la remisión al proceso contencioso administrativo se concreta en el artículo 249 de la Ley General Tributaria, que establece: «Las resoluciones que pongan fin a la vía económico-administrativa serán susceptibles de recurso contencioso-administrativo ante el órgano jurisdiccional competente». Se trata de una remisión general, sin perjuicio de la atención particular que requieren determinados aspectos, en especial, la actividad tributaria impugnable, cuyo estudio se realiza en dos trabajos de esta misma obra, a cuyo tenor nos remitimos.
Una de las novedades principales de la vigente LJca respecto a su antecesora de 1956 (Ley de 27 de diciembre) ha sido precisamente, como apunta roca FErnÁndEZ-caSTanYS, la ampliación del ámbito sobre el que se proyecta la fiscalización de la jurisprudencia contenciosa, que se extiende del concepto de «acto» al de «situación». El nuevo marco normativo permite «la superación del tradicional carácter revisor de esta jurisdicción, que no se limita a comprobar si un acto administrativo se ajusta o no a derecho, sino que se extiende, además, al control de la inactividad de la Administración y a la vía de hecho»6.
La demanda, que constituye, como hemos señalado, un elemento esencial del proceso contencioso, viene precedida de una serie de trámites o exigencias procedimentales, como la interposición del recurso (art. 45 LJca), la reclamación
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y examen del expediente administrativo (art. 48 LJca) o el acuerdo de admisión o inadmisión de aquél7. Lo mismo ocurre con la contestación a la demanda, que puede venir precedida del trámite de alegaciones previas (art. 58 LJca). La vinculación entre sí de las distintas fases nos obliga a su tratamiento conjunto, pues sólo así podremos tener una visión global del objeto de estudio que nos proponemos.
En definitiva, los escritos de demanda y de contestación, al recoger y posicionar los hechos y los fundamentos de derecho presentados por cada una de las partes, delimitan la cuestión jurídica sometida a contradicción sobre la que tendrá que pronunciarse el órgano jurisdiccional, que decidirá, de conformidad con el artículo 67 LJca, todas las pretensiones planteadas. conviene recordar al respecto que el proceso contencioso-administrativo debe versar sobre las mismas cuestiones delimitadas en vía administrativa, no pueden incorporarse pretensiones nuevas, lo que no impide, sin embargo, que las partes puedan invocar otros motivos para fundamentar el recurso contencioso8.
A diferencia del proceso civil, que se inicia directamente con la formulación de la demanda, el proceso contencioso-administrativo contempla dos vías diferentes, el escrito de interposición, con carácter general, y el escrito de demanda, que puede utilizarse en determinados casos de forma alternativa o perceptiva9.
Si bien desde el formalismo procesal la demanda se identifica con el escrito que
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incoa un proceso, formula una pretensión y solicita una concreta tutela jurídica de los órganos jurisdiccionales, en el proceso contencioso administrativo el escrito de demanda viene precedido con carácter general, salvo en determinados supuestos que analizamos más adelante, del escrito de interposición; escrito mediante el cual la parte actora se limita a solicitar la iniciación del proceso y su consideración como demandante. La pretensión concreta se fijará con posteriori-dad en el escrito de demanda. no obstante, nada impide, como viene admitiendo nuestro Tribunal Supremo, que se incorpore la pretensión al escrito de interposición, siempre que cumpla con todos los demás requisitos establecidos al efecto10.
La diferencia de estos dos trámites o momentos, como recuerdan SaLa SÁncHEZ, P.; XioL rÍoS, J.a.; y FErnÁndEZ MonTaLVo, F., obedece a «la importancia que ordinariamente tiene el expediente administrativo y a la necesidad de disponer de él antes de redactar la demanda»11. El expediente permite conocer de forma minuciosa el asunto que se somete a jurisdicción, a la vez que precisa la parte o partes demandadas a los efectos de procurar el debido emplazamiento y las notificaciones que correspondan.
En el presente trabajo nos centramos en el estudio de la demanda y de su contestación, con extensión, como hemos justificado, al resto de los trámites procesales directamente vinculados, como lo son el escrito de presentación del recurso o las alegaciones previas. ambos documentos, el escrito de demanda y el escrito de contestación, fijan el debate jurídico del recurso y delimitan la cuestión controvertida sobre la que se solicita el fallo del órgano jurisdiccional. La demanda resulta concluyente para el pronunciamiento final del órgano judicial, por lo que debe procurarse la máxima diligencia en su formulación. Y lo mismo podría decirse del escrito de contestación, si bien, como posteriormente desarrollaremos, su «papel» no resulta tan determinante al estar garantizada en todo caso la continuidad del proceso, se presente o no dicho escrito.
El análisis de los elementos estudiados se completa con la jurisprudencia vinculada y con la doctrina procesalista general, siempre que no contradiga las especialidades recogidas en la propia legislación de la jurisdicción contenciosa.
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Con carácter general, como ya hemos señalado, la demanda no inicia el proceso contencioso, sino que recoge la pretensión de la parte actora respecto de una disposición de carácter general; de un acto administrativo, expreso o presunto, que ponga fin a la vía administrativa; de la inactividad de la administración o de sus actuaciones materiales constitutivas de...
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