Los delitos urbanísticos en la reforma del código penal
| Autor | Francisco Javier Enériz Olaechea |
| Cargo | Doctor en Derecho |
Hasta 1995 el ordenamiento penal no se ocupaba de los llamados «delitos urbanísticos» o contra la legislación urbanística o territorial. Hasta entonces, el castigo de las vulneraciones de la legislación urbanística se contemplaba únicamente en la normativa administrativa, bien la estatal (sobre todo, en el Reglamento de Disciplina Urbanística de 1978), bien la autonómica, campo de la disciplina urbanística donde las Comunidades Autónomas pronto iniciaron una profusa labor legislativa.
Es en 1995 cuando el Código Penal tipifica, por primera vez, los delitos que denomina «sobre la ordenación del territorio» (arts. 319 y 320), también llamados «delitos urbanísticos» por la doctrina y el Tribunal Supremo (SSTS 1250/2001, de 26 de junio, 1043/2004, de 27 de septiembre y 363/2006, de 28 de marzo). Bajo tal nombre, quedaron comprendidos inicialmente el castigo de la edificación no autorizada (art. 319) y la prevaricación administrativa, denominada en este caso «prevaricación urbanística» (art. 320).
La reforma del Código Penal por la Ley Orgánica 5/2010, de 22 de junio, establece una nueva regulación de los delitos urbanísticos, que entra en vigor el 23 de diciembre de 2010. La Ley Orgánica no se limita a llevar a cabo modificaciones parciales, sino que introduce una reforma completa y más precisa1. Destacan tres aspectos en esta reciente reforma:
En primer lugar, los delitos se califican ahora como «delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo», superándose la incompleta y errónea denominación de delitos sobre la ordenación del territorio.
En segundo término, más que ampliarse los supuestos penados, que permanecen, se precisan los actos y conductas susceptibles de constituir delito, incluyéndose ahora, por un lado, entre las obras prohibidas en determinados suelos, las de urbanización y construcción, además de las precedentes de edificación, y por otro, entre los documentos administrativos integradores de la prevaricación, los instrumentos de planeamiento y de ejecución urbanística, además de los proyectos de edificación a los que se ceñía inicialmente el delito. Esta precisión técnica provoca que los delitos urbanísticos «se administrativicen» todavía más, al depender su procedencia de un previo análisis de la legalidad administrativa por el juez penal para comprobar si el acto del delito infringe o no las normas urbanísticas o sobre la ordenación del territorio vigentes.
Y en tercer lugar, se agravan las penas de prisión y multa, al tiempo que se incluyen la penalización del beneficio obtenido con la infracción y la responsabilidad penal de las personas jurídicas.
A la vista de los artículos 319 y 320 del Código Penal, pueden distinguirse tres modalidades de delitos urbanísticos2:
-
La urbanización, construcción o edificación no autorizables en suelos destinados a viales, zonas verdes, bienes de dominio público o lugares que tengan legal o administrativamente reconocido su valor paisajístico, ecológico, artístico, histórico o cultural, o por los mismos motivos hayan sido considerados de especial protección, efectuada por promotores, constructores o técnicos directores (art. 319.1 CP).
-
La urbanización, construcción o edificación no autorizables en el suelo no urbanizable, que lleven a cabo los promotores, constructores o técnicos directores (art. 319.2 CP)3.
-
La llamada «prevaricación urbanística», que, como veremos, presenta, a su vez, cuatro modalidades en su interior (art. 320).
Entre el primer delito y el segundo hay una incompatibilidad evidente. No puede sancionarse a un mismo autor por ambos delitos. En el primer delito el bien jurídicamente protegido es el suelo —urbano, urbanizable o no urbanizable— que tiene valores protegidos legal o administrativamente; en el segundo, es el suelo no urbanizable sin especiales valores. En cambio, la discutible STS 1127/2009, de 27 de noviembre, considera que no se vulnera el principio non bis in idem si se condena a una persona por los delitos del art. 319 y del art. 320: «por lo que atañe al invocado principio del non bis in ídem, que el TC entiende incluido en el de legalidad —sentencia 2/1981—, y que se dice resultaría violado si fuera aplicado el art. 320 con el 319.1, no cabe desconocer que bien tutelado con la sanción penal a la prevaricación urbanística no es sólo la ordenación del territorio sino también la administración pública, como en toda prevaricación administrativa (...). Ya hemos sentado que la aplicación del art. 319 junto al 320 no encierra colisión con el principio non bis in ídem, por cuanto no se da coincidencia total de desvalores en bienes jurídicos protegidos; y tampoco se trata de mera progresión en el ataque a un solo y mismo bien penalmente tutelado».
El art. 319.1 del Código Penal tipifica como conducta la conducta de ejecutar obras de urbanización, construcción o edificación al margen de la legalidad en terrenos protegidos legalmente.
Este delito lo perpetran tanto el promotor como el constructor o el técnico director, bien por cometerlo intencionadamente, bien por incurrir en imprudencia. En este punto relativo a la autoría, el precepto penal muestra una innegable influencia del art. 228.1 del TRLS de 1976, norma estatal de carácter supletorio (STC 61/1997, de 20 de marzo) y que hoy constituye una suerte de ius commune del complejo Derecho urbanístico español, que responsabiliza administrativa-mente de las infracciones urbanísticas al «promotor, el empresario de las obras y el técnico director de las mismas»4.
El ámbito de las personas responsables comprende no sólo a los autores, como es habitual en el Derecho administrativo sancionador, sino también a todos aquellos que, con su comportamiento, facilitan o cooperan de forma decisiva a la comisión del hecho. Queda fuera, sin embargo, el propietario del suelo sobre el que se realiza o se ha realizado la infracción, sujeto al que algunas legislaciones autonómicas urbanísticas también sancionan5.
A los efectos del art. 319 CP, el TS ha considerado promotor a «cualquier persona, física o jurídica, pública o privada, que, individual o colectivamente, impulsa, programa o financia, con recursos propios o ajenos, obras de edificación para sí o para su posterior enajenación, entrega o cesión a terceros bajo cualquier título, sin exigencia de titulación alguna» (SSTS 1250/2001, de 26 de junio y 690/2003, de 14 de mayo). El promotor, sea o no propietario, no precisa condición profesional alguna (primera de las dos sentencias citadas).
La responsabilidad penal de todas y cada una de las personas a que se ha hecho referencia, se produce a título personal, por lo que, de producirse concurrencia de responsables de un mismo y único delito, la sanción de la posible imposición por la comisión de ésta ha de serlo —de resultar procedente— a cada uno de ellos con carácter independiente.
Son elementos constitutivos de este delito contemplado en el art. 319.1:
Primero. La necesaria existencia de obras de urbanización, construcción o edificación, es decir, la ejecución de actos materiales sobre el territorio, de tal modo que si no se realizan tales actos, no se produce delito alguno. Se requieren «obras», esto es, actos materiales, reales, no solo actos jurídicos o formales, que «se lleven a cabo», con lo que hay que comprobar que tales obras se han ejecutado o se están ejecutando. El delito se inicia, por tanto, con la realización de actos propios de las actividades de urbanización, construcción o edificación.
El delito se comete aun cuando no se haya terminado la obra: estamos en presencia de un delito de acción y no necesariamente de resultado final.
Un problema añadido es el de conocer qué debe entenderse por “urbanización”, “construcción” y “edificación”, y si tales conceptos incluyen actuaciones que, sin ser específicamente constructivas o edificatorias, producen un daño irreversible sobre el bien protegido o su destrucción (v. gr., una roturación, una movimiento de tierras, una apertura de una zanja, una pista o unas canteras...). Para el TS, al examinar la redacción del anterior art. 319 CP, el término “construcción” incluye tanto la apertura de caminos allí donde no existían, desmontes de bancales mediante extracción de roca y posterior aplanamiento, terrazas mediante el vertido masivo de escombros que luego se compactaban, realización de balsas de agua, etcétera, «por cuanto se produce por la obra del...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba