Delitos contra el urbanismo y la ordenación del territorio y delitos contra el ambiente

Autor:Norberto J. de la Mata
Páginas:629-684
RESUMEN

El análisis de estos delitos exige explicar qué interés pretende protegerse, con qué alcance y respecto a qué conductas, cómo se articula su relación con la normativa administrativa y cómo se resuelven los problemas que aparecen vinculados a la cuestión de las remisiones normativas, las autorizaciones ilícitas, el error, la retroactividad de la regulación administrativa favorable y la duplicidad... (ver resumen completo)

 
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I Delitos contra el urbanismo y la ordenación del territorio

Caso de Las Teresitas

La Gerencia municipal de urbanismo del Ayuntamiento de [...] aprobó la redacción del Proyecto de Urbanización de la playa de las Teresitas. El Ayuntamiento asumió a través de la Gerencia de Urbanismo la ejecución de la Fase II. Varios concejales actuando con plena conciencia de que el Proyecto Fase II no se ajustaba a la normativa urbanística, que además debía ser sometido a evaluación de impacto ecológico y que adolecía de las autorizaciones administrativas sectoriales que eran preceptivas por estar afectados bienes demaniales intangibles, decidieron arbitrariamente iniciar, tramitar e impulsar el procedimiento administrativo dirigido a la aprobación, adjudicación y ejecución de las obras contempladas en el mismo.

Se inició así el expediente municipal correspondiente que se encabezó con un informe favorable emitido por el director de Política territorial de la Gerencia de urbanismo, quien actuó en connivencia con los anteriores. En el informe se hacía constar que en líneas generales el proyecto de urbanización se ajusta sustancialmente a la ordenación urbanística contenida en la modificación del Plan General de Ordenación del litoral de Anaga, área de las Teresitas, omitiendo en el mismo cuantos aspectos esenciales se relacionaban con la afección, por ocupación, de construcciones y edi-

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ficaciones al dominio público marítimo y terrestre y sin reflejar todos aquellos aspectos relacionados con las parcelas, usos y aprovechamientos, parámetros de altura, volumen y ocupación máxima permitida, datos imprescindibles que tampoco se especificaron en ningún informe posterior. Otras dos funcionarías evacuaron otros dos informes favorables.

En sesión ordinaria del Consejo rector de la Gerencia se acordó la aprobación del Proyecto de ordenación del Frente marítimo de la playa de las Teresitas con el voto favorable de varios concejales conocedores de las irregularidades, no constando que el resto de vocales que votaron a favor fueran conocedores de ellas. Las obras se adjudicaron a la empresa OHL.

En el período siguiente en que se fueron llevando a cabo diversos actos y resoluciones administrativas los implicados conocían la imposibilidad de obtener las autorizaciones precisas para la ocupación de los bienes de dominio público cuya ocupación contemplaba el proyecto. Constaban a este respecto la suspensión del otorgamiento de concesiones y autorizaciones por parte de la Dirección General de Costas y el informe desfavorable de la Intervención delegada de la Gerencia de urbanismo. Ello no obstante fueron sucediéndose diferentes actuaciones administrativas tendentes a evitar acatar la legalidad vigente.

Finalmente se paralizaron las obras que se estaban llevando ya a cabo habiéndose ejecutado hasta ese momento movimientos de tierra y acopio en la zona final de la playa y el levantamiento parcial en la cabecera de la playa de la estructura del edificio de aparcamientos y locales comerciales, habiéndose ocupado servidumbre de protección marítimo-terrestre en un total de 420 metros cuadrados. El Proyecto no era ni es susceptible de legalización.

Extracto no literal de la Sentencia 492/2014, de 18 de noviembre, de la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife dictada en la Apelación de la Sentencia 510/2014 procedente del Juzgado de lo Penal n° 5 de Santa Cruz de Tenerife.

1. Ubicación y consideraciones sistemáticas

La normativa dedicada a la tutela penal de la ordenación del territorio se contempla en los arts. 319, números 1, 2, 3 y 4, y 320, números 1 y 2, del Código Penal, recogidos bajo la rúbrica "De los delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo" en el Capítulo I de su Título XVI (Libro II) dedicado a la regulación "De los delitos relativos a la ordenación del territorio y el urbanismo, la protección del patrimonio histórico y el medio ambiente". Junto a ellos, los arts. 338, 339 y 340 completan la previsión legal en el Capítulo V con unas "Disposiciones comunes" a todo el Título. Es necesario tener también en cuenta el artículo 404, al que se remite el artículo 320 para

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concretar la pena a imponer a la autoridad o funcionario responsable del delito descrito en él.

Por supuesto, es necesario tener también en cuenta la normativa de carácter autonómico y municipal existente en esta materia, dadas las remisiones conceptuales y normativas que efectúa el Código Penal a la regulación administrativa.

Lo primero que hay que destacar de la normativa es que el legislador, acertadamente, opta por incluir la regulación penal de esta materia en el Código Penal y no, como algunas voces sugerían, en una ley penal especial o dentro de la propia normativa administrativa en leyes sectoriales. Razones de carácter preventivo, sistemático y simbólico vinculadas a la finalidad del Derecho penal y a la función motivadora de la norma penal avalan esta opción, apenas discutida en la doctrina española. Su inclusión en el Código Penal favorece su conocimiento, resalta la gravedad de la ilicitud cometida, facilita su aplicación y permite una intervención penal coherente con el sentido de lo que ésta implica en su conjunto (véase el tema i en relación con la cuestión de las leyes penales especiales).

Entre los títulos dedicados a los delitos de corte socioeconómico y a los delitos contra la seguridad colectiva el Título XVI agrupa la tutela de intereses hoy en día claramente sustantivos, pero estrechamente vinculados a unos y otros, en un caso por su indudable relación al menos criminológica con el mundo empresarial y en otro por el carácter difuso o colectivo del bien protegido y la confusión entre el aspecto lesivo de la conducta incriminada a intereses de carácter colectivo, difícil de concretar, y el riesgo adicional que la misma genera para intereses de corte individual.

En todo caso, qué duda cabe que estamos ante delitos a ubicar dentro de lo que se conoce como Derecho penal económico o de empresa porque, aunque su objeto de protección no se vincula a la tutela del correcto intercambio de bienes y servicios, sí están vinculados al desarrollo de actividades productivas, se desarrollan por lo general en un ámbito de empresa y sus características criminológicas los aproximan a la delincuencia de cuello blanco.

Dentro del Título XVI se adopta un concepto de ambiente bastante omnicomprensivo, en cuanto se incriminan conductas lesivas o peligrosas para el ambiente en su sentido más físico, restrictivo -agua, aire y tierra- o amplio -además, flora y fauna- y conductas que tienen que ver con un concepto más psíquico del ambiente, próximo a consideraciones relativas al bienestar social y a lo que implica la ecología en su sentido más global en cuanto a la relación de todo tipo de la persona con lo que le rodea. En este contexto, a los delitos contra o sobre la ordenación del territorio -y el urbanismo, en la

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redacción actual de la rúbrica- se les dota de carácter autónomo en la idea de expresar que la incriminación de las conductas tipificadas no obedece, o no sólo, al esfuerzo por preservar los elementos y los recursos naturales.

La diferencia de rótulo con que se encabeza la regulación de estos delitos, que dice "delitos relativos a la ordenación del territorio y el urbanismo", en el enunciado del título, y "delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo", en la del capítulo, es puramente de estilo. Al margen de lo escasamente acertado que se ha sido con ambas denominaciones, el Código pretende describir delitos vinculados con la ordenación y la gestión del territorio en aspectos de urbanización, construcción y edificación. Y debiera haber sustituido los términos "relativos" y "sobre" por el más habitual "contra". Así, además, habría quedado clara la finalidad de su previsión y se habrían eliminado las dudas acerca de si estamos o no -que sí lo estamos- ante un bien jurídico digno y merecedor de tutela penal. Ciertamente, la denominación de "delitos urbanísticos" es más gráfica y popular. Quizás por eso se introduce la alusión a este término en 2010, pero ni cabe identificar ordenación del territorio y urbanismo, ni quedaría claro aludiendo sólo a él cuál sería el auténtico bien jurídico protegido en el Capítulo.

No hay que confundir, en todo caso, lo que es urbanismo y lo que es ordenación del territorio. El primero hace referencia, como señala Parejo Alfonso, a la magnitud local, el espacio de convivencia urbana, la acción pública de regulación directa y precisa del suelo. La ordenación del territorio, en palabras de Pérez Andrés, a todas las actuaciones con incidencia territorial independientemente de su procedencia competencial; en relación con el uso del suelo, el subsuelo, el aire, el agua y el equilibrio entre las distintas partes del territorio.

2. Evolución legislativa

Los delitos contra el urbanismo y la ordenación del territorio se...

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