Los delitos contra la administración pública en el Sistema Penal Español.
| Autor | Fernando Vazquez-Portomene Seijas |
| Cargo del Autor | Instituto Nacional de Administracion Pública. Universidade de Santiago de Compostela |
| Páginas | 79-124 |
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Los modernos sistemas de responsabilidad jurídico-penal de los funcionarios públicos por las actuaciones desarrolladas en el ejercicio de sus cargos encuentran su origen histórico en las instituciones de control formal de los oficios públicos aparecidas en la Baja Edad Media, en el marco de un significativo fenómeno de profesionalización y tecnificación de la función pública1 .
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Efectivamente, si bien durante los siglos xv y XVI la relación de empleo de los oficiales reales presenta todavía las características necesarias que permitirían su catalogación como una relación jurídica de Derecho público2, en este momento se asistirá a un importante incremento del número de funcionarios, en respuesta a los requerimientos de un Estado que se halla en constante expansión y que asume nuevos fines y competencias en los terrenos económico, intelectual y religioso3. El auge del
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componente funcionarial ah interno de la incipiente burocracia absolutista se ve impulsado asimismo por la tendencia a la diferenciación entre los cargos políticos y los técnicos, que corre pareja a las mayores exigencias de especialización y cualificación personales4. Unos y otros factores se traducirán en la cada vez mayor concentración en manos de los agentes públicos de un poder cuya gestión resultará paulatinamente más difícil al monarca5. Será en este estado de cosas en el que se establezcan por vez primera instituciones de control procedimental, al objeto de determinar si en el cumplimiento de sus funciones los oficiales habían respetado las directrices reales o si
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habían incurrido en abuso de autoridad en perjuicio de terceros. E1Juicio de Residencia castellano, con su equivalente en el Reino de Cataluña de la "Purga de Taula", y la Visita se orientarán a asegurar, de esta forma, una administración honesta, recta y eficiente por parte de los funcionarios. Como ha señalado García de Valdeavellano, la integración de la Residencia en el Derecho Castellano medieval fue resultado de la recepción del Derecho Romano a través del "poderoso instrumento de romanización jurídica que fueron las Partidas", pues éstas habrían incluido en sus textos preceptos tomados de antiguas Leyes Justinianeas sobre la responsabilidad de los oficiales de la Administración del Imperio6. También a la Visita o inspección de las provincias por los comisionados del Rey se recurrió como instrumento de reforma administrativa e incluso como fuente de creación normativa, trayendo consigo su puesta en práctica modificaciones sustanciales, tanto en el régimen de gobierno de los distritos del reino como en el funcionamiento de la Administración de justicia7.
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De entre las reformas introducidas por los Borbones en la organización administrativa durante el siglo XVIII merece destacarse el reconocimiento expreso del derecho a ocupar un cargo público8, esto es, la declaración de inamovilidad de los funcionarios, sancionada por el Real Decreto de 18 de enero de 1721. Con dicha norma llega a su fin el arbitrio de los secretarios del Rey para remover a los oficiales de las Secretarías, limitándose en lo sucesivo a los supuestos en que, mediando una orden
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real, quedasen acreditados la insuficiencia o demérito del sujeto o su incursión en delito9. Es en este contexto en el que deben examinarse la compleja normativa emanada para disciplinar las competencias y las responsabilidades de los empleados de la Hacienda Pública, de la que da cumplido testimonio Marcos Gutiérrez
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car en la tipificación de cláusulas residuales comprensivas de todas las infracciones de las obligaciones específicas del cargo en cuestión no enumeradas de modo explícito12. Con carácter general, el punto de inflexión que representará el desarrollo de la burocracia borbónica en el íter histórico de la afirmación de la responsabilidad penal de los funcionarios por extralimitaciones o abusos cometidos en el ejercicio del cargo viene evidenciado por las numerosas referencias a las conductas delictivas de aquéllos descritas en la Novísima Recopilación13.
Los criterios fundamentales de tecnificación y estructuración orgánica, a través de la inserción en plantillas, así como de división entre Cuerpos generales y especiales constituyen la herencia que recogerá la Administración decimonónica14. En este marco histórico de creciente importancia formal de la función pública en los esquemas administrativos se inscribe el
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Decreto de Cortes de 24 de marzo de 1813, que detalla las "Reglas para que se haga efectiva a responsabilidad de los empleados públicos", Casabó Ruiz ha llamado la atención sobre la extraordinaria relevancia de esta disposición, "una auténtica ley penal que describe los distintos delitos que pueden cometer tanto los magistrados y jueces, como los demás empleados"15, Según detalla este autor, el Decreto dedicaba su Capítulo I a los delitos de los jueces y magistrados, describiendo como tales la prevaricación, el soborno o cohecho, los abusos contra la honestidad por parte de funcionarios, su incontinencia pública, el fallar contra ley expresa por descuido o falta de instrucción y la omisión en la vigilancia de los inferiores y subalternos, así como el procedimiento para su investigación ycastigo16, El Capítulo 11, por su parte, castigaba la prevaricación, el soborno o cohecho, el mal uso del oficio por descuido o ineptitud, y la omisión en la vigilancia de sus inferiores realizados, todos ellos, por los empleados públicos17,
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La sistematización esbozada por el Decreto de 1813 servirá de nexo para el elenco de figuras que, con una sorprendente "tradición de estabilidad", la totalidad de los Códigos penales españoles presentarán bajo el enunciado de delitos de los empleados o funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos18. Así, siguiendo claramente la pauta marcada por
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aquél y alejándose, paralelamente, del Plan de Código criminal de 17819, el Código penal de 1822, dedicará el Título VI de su Parte Primera ("Delitos
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contra la Sociedad',) a los "delitos y culpas de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos". El Título consta de doce capítulos, siendo de destacar el abandono del término "empleado", que utilizaba el Decreto
Sobre el conjunto de las figuras debe apuntarse su casuismo y su falta de claridad21 .
El Código penal de 1848 facilitará por vez primera una definición de lo que debe entenderse por funcionario público a los efectos penales: a tenor de su artículo 322 "todo el que desempeña un cargo público aunque no sea de real nombramiento ni reciba sueldo del Estado". La-mat-€r-Íavendrá recogida en los 17 capítulos del extenso Título VIII de su Libro 11, que rescata para su intitulado la voz "empleado" ("De los delitos de los empleados públicos en el ejercicio de sus cargos") y se muestra continua
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dor del sistema diseñado por el Código anterior22, salvo por lo que se refiere a la desaparición de todas las modalidades de imprudencia específica previstas por aquél. Con fecha de 30 de junio de 1850 se promulgará una edición oficial reformada del CP de 1848, que no alteró apenas ni la redacción ni el catálogo de delitos23.
La Constitución de 1869 obligó a una rápida adaptación del Código penal. El nuevo texto, publicado con fecha 30 de agosto de 1870 y corre-
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gido por decreto ministerial de 1 de enero de 1871, se significó en su aspecto político por la protección de los derechos individuales y supuso además un paso adelante en la mitigación de las penas que exigía el ambiente histórico24. Como pone de manifiesto Casabó Ruiz, la reforma revistió una relevancia especial en materia de delitos de funcionarios, ya que introdujo novedades que afectaron tanto al contenido del Título correspondiente -el VII del Libro 11- como a la propia estructura de las figuras en particular25. Así, desaparecieron los capítulos que los códigos penales de 1848 y de 1850 dedicaban a los "abusos contra los particulares". Salvo los denominados "abusos contra la honestidad", que pasarían a integrarse en el Capítulo VIII, dichas disposiciones compondrían el Capítulo 11 del Título 11, dedicado alos delitos cometidos con ocasión del ejercicio de los derechos fundamentales garantizados por la Constitución26. Se incluyeron hipótesis especiales de imprudencia, dejando a un lado el
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sistema unitario seguido en I848 y en 185o27. Se estableció el concepto de...
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