El delito de fraude de subvenciones en los ordenamientos español y alemán. Régimen vigente y necesidad de su reforma

AutorMaría José Sánchez Robert
Páginas137-180

Page 138

I Introducción. Evolución legislativa

El término “fraude” constituye, sin duda, un concepto muy amplio, que en términos generales puede ser identificado con el engaño y la estafa. Sin embargo, el fraude, cuando hace referencia a los medios, a través de los cuales puede producirse un resultado, puede comprender distintos comportamientos delictivos que poco o nada tienen que ver. Pueden atentar contra el patrimonio personal, como la estafa y otras defraudaciones, o bien, contra otros intereses socioeconómicos, que afectan a toda la colectividad, como sería el caso del fraude de subvenciones1. El objeto de este trabajo versará sobre este último, de modo que debemos tener en cuenta las peculiaridades propias de los delitos económicos2.

Page 139

El fraude de subvenciones preocupa a nivel político, estatal y europeo, es por ello que se han creado diferentes agencias de lucha contra el fraude –en concreto, en España se creó la Unidad de Coordinación de la lucha contra fraude que depende de la Secretaría de Estado de Hacienda, una Unidad para la prevención y corrección del fraude– y que, en principio, abarcan un ámbito amplísimo tanto patrimonial como socioeconómico, si bien, como acabamos de indicar, el objeto de nuestro estudio se concreta en el delito de fraude de subvenciones. En el ámbito comunitario, resulta imperiosa la necesidad de proteger los intereses financieros de la Unión Europea, importantísimos por el fraude existente, y compartimos la opinión de que, tanto históricamente como en la actualidad, el volumen de fraude es tan amplio que la normativa no se encuentra a la altura de las circunstancias3.

El delito de fraude de subvenciones se produce a todos los niveles, y, en concreto, la Unión Europea pretende alcanzar determinados objetivos, constituyendo su preocupación más inmediata la subvención comunitaria que supone unas enormes cantidades de dinero que se reembolsan a particulares y empresas. Precisamente, el elevado número de beneficiarios se convierte en un elemento de muy difícil control por parte de las Administraciones Públicas.

Aunque en algunos casos se pueda apreciar la falta de control por parte de los Estados miembros –el dinero, realmente, no proviene del erario público estatal–, se han detectado fraudes que cuentan escandalosamente con la colaboración de los funcionarios públicos o la permisibilidad de autoridades nacionales. Esta situación de alteración de los fines de la subvención comunitaria viene ocasionada por la mala práctica, comisiva u omisiva, dolosa o imprudente, de los funcionarios o autoridades encargados precisamente del control o de la concesión de estas subvenciones, panorama muy proclive para la corrupción.

Para evitar la mala praxis, hay que destacar la tipificación de infracciones administrativas en el ámbito comunitario, que ha llegado a lograr cierta sistematización, de alguna manera, del Derecho sancionador comunitario4, incorporando los principios del Derecho penal que siguen vigentes. Resultará también esencial, procurar mecanismos que mejoren el control administrativo de los funcionarios nacionales y comunitarios

Page 140

cuando se ocupen de conceder subvenciones o controlar actividades subvencionadas.

Centrándonos en la evolución legislativa del delito de subvenciones en el Ordenamiento español, debemos afirmar que la legislación anterior al Código penal de 1995, resultó insuficiente en lo que se refiere a la regulación del fraude de subvenciones, en orden al cumplimiento de determinados objetivos a la que iba encaminada. La necesidad del agotamiento de la vía administrativa para iniciar la vía penal crea situaciones que pueden llevar a la prescripción de la acción. Es por ello que, ante el propósito de corregir la normativa administrativa plasmada en la Ley 50/1977, de 14 de noviembre, sobre medidas urgentes de reforma fiscal, se hizo necesaria la reforma operada en virtud de la Ley Orgánica 2/1985, de 29 de abril, de reforma del Código Penal en materia de delitos contra la Hacienda Pública, a través del título “delitos contra la Hacienda Pública” en sus artículos 349, 350 y 350 bis, que tipificaban por aquellos entonces los delitos contra la Hacienda Pública5.

El artículo 349 se refería a toda clase de tributos y de contribuyentes, a diferencia de los artículos 350 y 350 bis que requerían un sujeto activo especial6, que fuese el beneficiario de las subvenciones y el obligado a llevar la contabilidad7. Se distinguen, entonces, dos modalidades típicas: la elusión del pago de tributos y el disfrute indebido de los beneficios fiscales. El artículo 350 incorporó el delito de fraude de subvenciones, cubriendo una laguna de punibilidad, ya que anteriormente estos delitos eran considerados y configurados como fraude de los ingresos debidos al Estado, no como en la actualidad que se dirigen a incentivar o a proteger determinadas actividades8.

Cuando esta figura se incorporó al Código penal de 1985, se produjo un entusiasmo por parte de la doctrina, ya que estas conductas difícilmente se podían incardinar en la estafa o en los delitos de falsedad, lo

Page 141

que significaba que en la mayoría de supuestos eran consideradas impunes9. De esta manera nos vamos aproximando a la configuración actual, debida a la reforma operada en virtud de la LO 6/1995 de 29 de junio, que se refiere, entre otros, al delito de fraude de subvenciones (artículo 350 CP), donde se introdujo por primera vez la expresión “ayuda de las Administraciones públicas”, y en la que se elevaba a diez millones de pesetas la cuantía en que consiste la condición objetiva de punibilidad y se establece, asimismo, la exención de pena para quien reintegre de manera voluntaria la cantidad ilícitamente percibida. Además, el fraude de subvenciones comunitarias fue objeto de tipificación a través de la modificación introducida ya por el nuevo Código penal aprobado por la LO 10/1995, de 23 de noviembre, que también modifica las penas del fraude de subvenciones10.

Es entonces cuando este nuevo Código de 1995, adopta una forma bastante peculiar de tipificar los delitos de obtención o disfrute indebido de las ayudas públicas11. Sin embargo, los fraudes de ayudas comunitarias se contemplan como figuras más específicas frente a la previsión general del fraude a las Administraciones públicas, con sus propias peculiaridades en los ámbitos típicos y diferencias en materia de penalidad12.

El Código penal de 1995 regula la materia del fraude de subvenciones en el título XIV del libro II, bajo la rúbrica “Delitos contra la Hacienda Pública y contra la Seguridad Social”, comprendidos en los artículos 305 a 310, produciéndose algunos cambios en lo relativo al sistema de las penas y a la tipificación expresa de los fraudes comunitarios. Además, debemos reseñar que la Ley General Tributaria sufrió una importante reforma mediante la Ley 25/1995, de 20 de julio, que introduce asimismo en su artículo 77. 6 el principio non bis in ídem en materia de sanciones tributarias. Como podemos observar, esta tipificación, respetada en sus aspectos generales por la reforma de 1995, y también por el Código penal vigente, aunque han sido pocos supuestos los enjuiciados hasta el mo-

Page 142

mento, muestra que al legislador no solo le preocupa la protección de la Hacienda Pública en su vertiente de ingresos, sino también de los gastos públicos13, tema que constituirá, y en su concreción en el delito de fraude de subvenciones, el principal objeto del presente trabajo.

La redacción original del artículo 308 del Código Penal de 1995, que contempla expresamente el delito de fraude de subvenciones, como vamos a examinar, sufrió sus principales modificaciones en virtud de las Leyes Orgánicas 15/2003, de 25 de noviembre y 5/2010, de 22 de junio, y finalmente, su última actualización se debió a la LO 7/2012, de 27 de diciembre, que vino a derogar, como consecuencia de esta actualización, el art. 309 CP que tipificaba separadamente el delito de fraude de subvenciones comunitarias.

En cualquier caso, la aludida importancia del fraude de subvenciones en el ámbito comunitario nos va a llevar a analizar, desde la óptica del Derecho comparado, la legislación penal aplicable en relación con este delito en el ordenamiento penal alemán, lo que nos permitirá extraer algunas conclusiones respecto de la oportunidad o no de realizar deter-minadas modificaciones en la actual tipificación de este delito en nuestro ordenamiento.

II El delito de fraude de subvenciones en el código penal español
1. Consideraciones previas

Antes de referirnos a la tipificación del delito, creo necesario partir de alguna consideración previa sobre las conductas de los funcionarios públicos, tema en el que, evidentemente, habremos de profundizar con posterioridad.

Hemos de decir que en el ordenamiento penal español no existe ninguna agravación específica, en lo que al delito de fraude de subvenciones se refiere, en relación con los supuestos en los que el autor de éste sea un funcionario público o bien, se limita a colaborar. Este hecho no implica que determinadas conductas de estos no se puedan considerar típicas y se produzcan comportamientos agravatorios en determinados casos, como ocurre en el ordenamiento alemán, aunque los efectos que tal agravación...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR