En definitiva, ¿cómo rinden las concesiones?

AutorSalvador Parrado Díez
Páginas155-174

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9.1. Planteamiento: ¿prima el sector privado la eficiencia sobre la calidad?

El rendimiento organizativo puede definirse como el logro real de los productos o los impactos en relación con las metas y los objetivos previstos en un período específico de tiempo (Jung, 2011, 195). Según Walker et al. (2010), esta definición oculta su multidimensionalidad. Valores múltiples como la eficiencia, la eficacia, el valor de lo que compra el dinero y la satisfacción de los usuarios con la prestación de servicios son de relevancia al evaluar el rendimiento. Además, el rendimiento puede implicar la combinación de diferentes grados de logro en cada una de estas dimensiones, ya que las organizaciones pueden fijar metas múltiples. Las organizaciones, por ejemplo, pueden proporcionar alta calidad de servicio de una manera ineficiente o la curación efectiva de algunos pacientes puede tener lugar a costa de la equidad de tratamiento para todos los ciudadanos.

Se ha sugerido que la privatización, la subcontratación, las concesiones y los partenariados público-privados mejoran la eficiencia de costes y la calidad de la prestación de servicios debido a la participación de empresas privadas y al uso de herramientas como la evaluación del rendimiento o la remuneración basada en resultados (Osborne y Gaebler, 1992; Osborne y Plastrik, 1998; Klijn y Teisman, 2000). Al mismo tiempo, se argumenta que las empresas privadas perseguirán el beneficio financiero precisamente a expensas de la calidad (Box, 1999). Esta hipótesis, conocida como la «hipótesis de la ocultación de la calidad» (Domberger y Jensen, 1997), se ha contrastado para los casos de privatización y la externalización de servicios públicos (Fumagalli et al., 2007; Galiani et al., 2005; Jensen y Stonecash, 2005), pero no para las concesiones.

La hipótesis de la «ocultación de la calidad» sugiere que la calidad de los servicios está en juego cuando su producción se transfiere al sector privado (Jensen y Stonecash, 2005). El primer supuesto teórico subyacente a esta hipótesis es que se espera que las empresas privadas se centren más en la productividad que en la calidad, dado que la primera se mide con mayor facilidad (Holmstrom y Milgrom, 1991). En segundo lugar, el uso de

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contratos incompletos (véase el subapartado 7.3.1) y la dificultad en medir la calidad permitiría a las empresas privadas reducir la calidad sin que la Administración contratante lo detecte (King y Pitchford, 1998).

La calidad del servicio público ha recibido una atención creciente durante las últimas décadas (Bovaird y Löffler, 2003), aunque es un concepto ambiguo (Maynes, 1976). Dependiendo del contexto institucional específico, así como del foco de atención, la calidad puede tener diferentes significados.

Teniendo en cuenta esta limitación, se ha evaluado la calidad en el contexto de la subcontratación y la privatización con resultados variables, incluso opuestos. Ascher (1987) y Hartley y Huby (1986) sugieren que la calidad está realmente en juego en la contratación con empresas privadas, mientras que Domberger et al., (1995) concluyen que se ha mantenido o incluso ha mejorado debido a la especificación y la evaluación de resultados. En el contexto de la privatización, Van Slyke (2003) encuentra que la calidad de los servicios sociales ha disminuido, mientras que otros autores manifiestan resultados positivos en diversos sectores: empresas de agua (Galiani et al., 2005), compañías eléctricas (Fumagalli et al., 2007) o en los hospitales (Andaleeb, 2000).

En este capítulo nos centraremos en la calidad, la eficacia y la eficiencia como dimensiones del rendimiento de las organizaciones. Para ello, se realiza un tratamiento diferenciado de las concesiones holandesas y de los hospitales concesionados en la Comunidad de Madrid. En una primera parte del capítulo se analiza la calidad desde el punto de vista de las personas que gestionan la concesión, fundamentalmente de las personas que trabajan desde la Administración. En esta primera parte se comienza con una impresión general sobre la satisfacción con la calidad de la infraestructura y posteriormente se examinan las dimensiones que influyen en esta percepción. La segunda parte del capítulo se centra en los hospitales y se emplearán indicadores objetivos de los procesos hospitalarios y subjetivos de los pacientes para comparar hasta qué punto los hospitales concesionados rinden igual o más que los públicos. En esta segunda parte, por tanto, se exponen argumentos de en qué medida el «grado de lo público» influye en el rendimiento. Los resultados de este apartado son preliminares y siguen la línea de lo expuesto en un texto anterior11.

9.2. Percepciones de la calidad de las infraestructuras y de los servicios

La calidad de las infraestructuras adquiere relevancia en las concesiones dado que precisamente este objetivo es primordial para subsanar la capacidad limitada de financiación

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del sector público. Las concesiones aquí analizadas permiten al Estado tener unas infraestructuras que no podría pagar si no fueran previamente financiadas y construidas por la sociedad concesionaria ganadora del concurso. El consorcio privado pide un préstamo a las entidades financieras para construir la infraestructura y la autoridad pública acuerda un canon con el que pagar tanto el servicio prestado por el consorcio como la infraestructura. De esta forma, el canon no cuenta como un pasivo o deuda de la Administración y le permite afrontar los retos de los servicios y las políticas públicas que de otra forma no podría hacer. Por tanto, la calidad de la infraestructura es clave para que la Administración rinda cuentas a los ciudadanos de que los recursos se invirtieron adecuadamente.

Las valoraciones sobre la excelencia de la infraestructura y la prestación de servicios proporcionan una visión de la calidad percibida dentro de cada proyecto. Sin embargo, no revelan si la calidad ha mejorado debido al empleo de una concesión. Se basa más bien en la percepción de los actores de las concesiones, lo que supone cierto sesgo. Se pidió a los miembros involucrados en la concesión (especialmente de la autoridad pública) que compararan sus percepciones de calidad antes y después de la formalización del contrato, en la medida de lo posible apoyando estas afirmaciones con evidencias. Además, las explicaciones que los miembros del proyecto proporcionaron sobre sus percepciones de calidad se clasificaron en condiciones específicas (referidas a la integralidad de la concesión, así como las especificaciones de los resultados pretendidos) y no específicas de una concesión (tales como presupuesto y cooperación). Aunque esta forma de considerar la calidad no permite establecer causas ni tampoco extrapolar los resultados, permite ofrecer una visión del posible poder explicativo de las condiciones relacionadas con la calidad que son específicas de una concesión.

9.2.1. Satisfacción general con la infraestructura

En los proyectos analizados se detecta que los distintos actores que forman parte de los equipos de contratación de la autoridad pública están satisfechos con la calidad de la infraestructura, aunque también habría que tener en cuenta que las exigencias de calidad, así como los controles operados, eran más estrictos que los que se aplicarían a otras construcciones de infraestructura. Este temor y desconfianza inicial nos fueron expresados tanto por las autoridades de la concesión de la autopista como del centro de detención. En la autopista, la desconfianza inicial hacia el consorcio privado tuvo como consecuencia que la Administración empleaba estándares de calidad más altos que los aplicados en el pasado con ellos mismos y esto pudo haber mejorado la calidad total de la infraestructura. Un gerente del contrato manifestó lo siguiente: «No me gusta admitirlo, pero considero que no deberíamos haber intentado crear un cielo en la tierra exigiendo más al consorcio de lo que nos exigimos a nosotros mismos. Tengo que conceder que nos animamos a controlar y comenzamos a exagerar». [Autopista 01]. Algo similar se expresó en el centro de detención por un miembro de la Administración.

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En ese proceso de control estricto de la calidad de lo que se va a recibir, el proceso de construcción estaba fraguado con continuas discusiones, especialmente en las concesiones holandesas. Recuérdese que la forma de negociar el contrato en Holanda fortalece en buena medida este tipo de negociación. El contrato no está cerrado desde que el consorcio gana el concurso, sino que es fruto de negociaciones entre la Administración y la sociedad concesionaria.

En la autopista hubo discusiones sobre si el consorcio estaba proporcionando o no la calidad requerida. Estos debates no siempre se referían a un riesgo sobre la calidad del producto, sino más bien a una discrepancia entre lo que ofrecía el consorcio y las expectativas de la autoridad pública, tal como fue manifestado: «El Ministerio tiene una idea fija de lo que debe ser, y cualquier cosa diferente se convierte en un tema de discusión. Cuando esto sucede, no estamos hablando de calidad, sino de si un puente púrpura es más bello que uno amarillo». [Autopista 01].

Las soluciones razonables proporcionadas por el consorcio a veces fueron rechazadas por el ministerio a pesar de que cumplían con los requisitos de...

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