Datos para la definición de la disciplina urbanística en el Estado autonómico

AutorManuel J. Sarmiento Acosta
CargoProfesor Titular de Derecho Administrativo y Magistrado Suplente del Tribunal Superior de Justicia de Canarias
  1. INTRODUCCION

    El complejo régimen jurídico que sobre el urbanismo se ha venido definiendo en España en los últimos años no tendría ninguna eficacia si no estuviera complementado por una disciplina urbanística por la cual fuera posible restablecer las situaciones, y sancionar las conductas que vulneraran la legalidad urbanística.

    Es evidente que en el urbanismo confluyen una gran cantidad de intereses, que de una u otra manera tratan de superponerse y que incorrectamente tutelados pueden echar a perder todo el sistema del Derecho Urbanístico. También es claro que la aridez, complejidad y extensión del Derecho Urbanístico español hacen que en ocasiones se produzca un divorcio entre legalidad y realidad, esto es, que el cuerpo de normas e instituciones que conforman el Derecho Urbanístico viva al modo de los solipsistas en una torre de marfil, ajeno a una realidad, dinámica y cambiante, que se impone con su propia lógica.

    En los últimos años se ha intensificado la complejidad, debido al establecimiento de las Comunidades Autónomas, entes políticos de primera significación, que se han convertido en fértiles productores de normas urbanísticas. Ante esta situación, es preciso analizar cuáles son las tendencias que ha seguido el legislador autonómico, y destacar qué es, en puridad, lo que aporta toda la ingente normativa urbanística, que a veces amenaza con neutralizar a los operadores jurídicos y a los técnicos por su misma abundancia.

    Hoy más que nunca se impone la clarificación, pues la extensión y opacidad de las normas urbanísticas son en gran medida responsables de su falta de efectividad en la práctica (Ref.). Porque una norma, y, sobre todo, una sobre disciplina, que tiene un cariz preventivo y represivo, tiene la obligación de ser lo más clara, congruente y precisa que sea posible (Ref.). Dicho de otra forma: la norma de disciplina no sólo debe aspirar a ser válida y estar vigente. Tiene también que pretender gozar de eficacia (Ref.), para poder de veras asegurar, mantener y restaurar la legalidad urbanística. De lo contrario haría un flaco favor a los intereses que pretende proteger y tutelar y se convertiría en letra muerta. Cabría preguntarse, por tanto, si la enorme cantidad de disposiciones sobre disciplina que han dictado -y dictan- las Comunidades Autónomas tienen o no eficacia para lograr el fin que animó a su promulgación, si no se estará tal vez ante un absurdo prejuicio por el cual se entiende que con la mera publicación de una norma o con el cambio de nombre de una institución ya se tiene asegurada la legalidad urbanística, cuando al final lo que se está haciendo es complicando y engrandeciendo de forma artificial el Ordenamiento sin ninguna ventaja sustantiva (Ref.).

  2. EL MARCO JURIDICO GENERAL DE LA DISCIPLINA URBANISTICA

    1. CONSTITUCION Y ESTATUTOS DE AUTONOMIA

      La entrada en vigor de la Constitución española de 1978, el establecimiento de las diecisiete Comunidades Autónomas y el reconocimiento y garantía de la autonomía de las Entidades locales, ha alterado sustancialmente el régimen de disciplina urbanística. Con apoyo en el artículo 148.1-3 de la Carta Magna (Ref.), los Estatutos de Autonomía han previsto como competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas la ordenación del territorio, el urbanismo y la vivienda (Ref.). Es más, una de las primeras competencias que se traspasaron a los entes preautonómicos fue la relativa al urbanismo, lo cual era lógico si se repara en que los asuntos urbanísticos son susceptibles de ser atendidos de forma descentralizada (Ref.) por tener una dimensión esencialmente local (COSCULLUELA MONTANER) (Ref.). Así que cuando se erigen los Entes autonómicos se tenía ya abonado el terreno para dictar leyes sobre urbanismo.

      Y las Comunidades Autónomas, en efecto, han dictado un buen número de Leyes, la mayoría de las cuales se centran, precisamente, en la disciplina urbanística (Ref.). Se pueden señalar: a) la Ley 9/1981, de 18 de noviembre, de protección de la legalidad urbanística de Cataluña (ahora refundida con la Ley de 9 de enero de 1984 por medio del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio), que fue pionera en la materia, b) la Ley madrileña 4/1984, de 10 de febrero, sobre medidas de disciplina urbanística, c) la Ley 12/1986, de 20 de diciembre, de medidas para la protección de la legalidad urbanística en la región de Murcia, d) la Ley asturiana 3/1987, de 8 de abril, reguladora de la disciplina urbanística, e) la Ley ga- llega 11/1985, de 22 de agosto, de adaptación de la Ley del Suelo, f) la Ley Foral navarra 6/1987, de 10 de abril, de normas urbanísticas regionales para protección y uso del territorio, g) la más reciente Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de ordenación del territorio y urbanismo (arts. 221 y siguientes), h) la Ley canaria 7/1990, de 14 de mayo, de disciplina urbanística y territorial, i) o, en fin, la Ley balear 10/1990, de 23 de octubre, de disciplina urbanística (Ref.).

      Junto a estas Leyes autonómicas, es preciso tener en cuenta que en la disciplina urbanística se encuentran implicados de manera fundamental los intereses de los municipios, y la Constitución reconoce la autonomía de éstos para la gestión de sus respectivos intereses (arts. 137 y 140) (Ref.), lo que comporta que los entes municipales tienen que asumir un relevante papel en lo concerniente a disciplina urbanística. Por eso la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LRBRL), establece que ejercen competencias en materia de ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística (art. 25.1-d). La posición constitucional de los municipios implica, pues, que, tanto la Leyes estatales como las autonómicas que se dicten o puedan dictarse sobre disciplina urbanística, respeten el núcleo básico y fundamental de su autonomía, sin someter las competencias que ejercen a controles o limitaciones que desvirtúen dicha posición.

    2. EL REGIMEN ESTABLECIDO POR EL TRLS

      El marco jurídico general sobre la disciplina urbanística está determinado por la convergencia de tres entes en su definición: el Estado estrictamente considerado (Ref.), las Comunidades Autónomas y los municipios; aparte de otros entes que puedan constituirse y asumir cometidos en el sector. Así, el Estado sobre la base de diferentes títulos puede aprobar sus propias normas e incidir en la disciplina. El artículo 149.1.1, 8, 18, 20, 21 ó 24 amparan la intervención estatal (cfr. el preámbulo de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre reforma de régimen urbanístico y valoraciones del suelo). Esta intervención, como es lógico en el contexto constitucional, tiene que respetar las competencias de las Comunidades Autónomas y no vulnerar la autonomía de los municipios, pero tampoco se puede minusvalorar (Ref.).

      En esta dirección hay que destacar el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, que aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre el régimen del suelo y ordenación urbana (TRLS) (Ref.), el cual dedica el Título VII (Intervención administrativa en la edificación y uso del suelo y disciplina urbanística) a distintos extremos que afectan a la disciplina. En los 34 preceptos que van de los artículos 242 a 275 regula la intervención en la edificación y uso del suelo (licencias, deber de conservación, órdenes de ejecución de obras y ruina), protección de la legalidad urbanística, parcelaciones, inspección urbanística, infracciones y sanciones (procedimiento, personas responsables, etc.). La regulación de los diferentes aspectos aludidos ofrece una indudable calidad técnica. Sin embargo, no se puede pasar por alto que el TRLS incorpora preceptos que en la anterior regulación no figuraban en la Ley, sino en el Reglamento de Disciplina Urbanística (Ref.), lo que tal vez pueda constituir un exceso de su función constitucionalmen- te reconocida (vid. arts. 82 a 85 de la Constitución), toda vez que no se limita a refundir e integrar el Ordenamiento preexistente (art. 82 de la Carta Magna), sino que innova el Ordenamiento jurídico (Ref.).

      Con todo, es preciso subrayar que no todas las normas del TRLS tienen el mismo carácter y análoga posición en el Ordenamiento del Estado autonómico. Hay normas de aplicación plena (P), otras que tienen naturaleza básica (B), es decir, están encaminadas a establecer un mínimo común denominador normativo en toda la Nación, pero permiten a las Comunidades Autónomas desarrollar las bases; y existen otras que sólo tienen carácter supletorio (S) (Ref.). Más concretamente, son de aplicación plena los artículos 244.2, 3 y 4; 254.1; 255.2; 258.2 y 3 y 259.3. De carácter básico son los artículos 242.1 y 6; 243.1 y 2; 245.1; 246.2; 248; 249; 253.3; 254.2 y 274. El resto tiene exclusivamente carácter supletorio.

  3. LAS TENDENCIAS DE LAS LEYES AUTONOMICAS

    Las Comunidades Autónomas en ejercicio de las competencias que sus Estatutos les reconocen han dictado varias Leyes sobre urbanismo y, especialmente, sobre disciplina urbanística, como se ha dicho anteriormente. En las Leyes autonómicas sobre disciplina que hasta el momento se han aprobado se perciben dos tendencias. Una que consiste en aprobar una Ley específica sobre disciplina urbanística, y otra que ha supuesto que se dicten normas generales en las cuales se regulan con mayor o menor extensión los extremos concernientes a la disciplina. La Comunidad de Madrid constituye un buen ejemplo de la primera tendencia; aprobó la Ley 4/84, de 10 de febrero, de medidas de disciplina urbanística, la cual tiene una influencia del Reglamento de Disciplina Urbanística. En cambio, la Comunidad catalana optó por la segunda orientación, y dictó la Ley de 18 de noviembre de 1981 (Ref.), que se refundió con la Ley de 9 de enero de 1984 en el Decreto Legislativo 1/90, de 12 de julio, que, junto a la disciplina, regula otras cuestiones urbanísticas.

    Las orientaciones de Cataluña, primero, y de Madrid, después, han tenido una evidente influencia en otras Leyes autonómicas. La Comunidad gallega (Ley 11/85) siguió el modelo catalán. No...

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