Constitución y derechos de los extranjeros la posición del defensor del pueblo en el recurso de inconstitucionalidad. (Una reflexión sobre la actuación del ombudsman espanol en el caso ley de extranjería)

Autor:Pedro Carballo Armas
Cargo del Autor:Universidad de Las Palmas de Gran Canaria
RESUMEN

1. Introducción.- 2. Constitución y Defensor del Pueblo: naturaleza, tutela constitucional y caracterización jurídica. 2.1. El Defensor del Pueblo como defensor de los derechos y libertades de los ciudadanos y como supervisor de la Administración. 2.2. El Defensor del Pueblo como impulsor de la actividad jurisdiccional: 2.2.1. La legitimación del Defensor del Pueblo ante el Tribunal... (ver resumen completo)

 
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Constitución y derechos de los extranjeros la posición del defensor del pueblo en el recurso de inconstitucionalidad. (Una reflexión sobre la actuación del ombudsman espanol en el caso ley de extranjería) 1

1. Introducción

En marzo de 2001, el Defensor del Pueblo español, Enrique Múgica Herzog, tuvo que enfrentarse a una durísima crítica desde muy diversos sectores sociales y políticos. El motivo: su decisión de no recurrir en inconstitucionalidad la denominada Ley de Extranjería. Decisión motivada, al parecer, tras ponderar profusa y exhaustivamente no sólo los dictámenes del Consejo de Estado y del Consejo General del Poder Judicial sobre el proyecto de ley, sino también -en realidad, ello es lo que ha dado origen a las presentes reflexiones- los informes elaborados por algunos especialistas en Derecho Constitucional a los que se les consultó.

La resolución del titular de la institución, sin embargo, no ha hecho sino dejar al descubierto una serie de forcejeos entre las distintas fuerzas políticas, sociales y profesionales, con desigual determinación al respecto de dicha cuestión, y de paso, y tal vez lo más paradójico, ha forzado crispadamente un debate ante la opinión pública acerca de una institución surgida por voluntad constitucional, precisamente, para la defensa de los derechos y libertades de los ciudadanos.

En rigor, la polémica suscitada -considerada globalmente desde la perspectiva jurídico-constitucional- ofrece múltiples debates sobre la interpretación de los derechos (o la inexistencia de ellos) de los ciudadanos extranjeros en el marco de la vigente Ley de Extranjería. Tarea difícil de tratar por razones obvias que no necesitan ser explicitadas, no sólo porque ello requiere de un estudio de mayor profundidad, sino que el mismo escapa al objetivo trazado en estas páginas. Porque, efectivamente, las cuestiones aquí aludidas -más allá del debate (no menos importante) sobre la conculcación de los derechos de los extranjeros conforme a la legislación vigente- ha dejado al descubierto algunas otras cuestiones jurídicas de no menor calado. Nos referimos a la auténtica naturaleza, el sentido funcional y los poderes que la Constitución española y el entramado legislativo español han conferido al Ombudsman español, cuya savia, pese a su corta existencia en el constitucionalismo español, parece haber quedado en entredicho.

Frente a este panorama, apabullado, si acaso, desde los diversos mentideros informativos, la opinión se ha deslizado francamente en una tendencia -si no intencionalmente frívola- sí parece que algo liviana en el entendimiento del Derecho, lo que en un país como el nuestro supone un riesgo evidente que puede traducirse, si se nos permite la licencia comparativa, en algo muy parecido a una de las pasiones nacionales: el fútbol. Todo el mundo sabe.

Parece conveniente, por tanto, salir al paso de la polémica suscitada y tratar de aclarar algunas cuestiones de índole jurídico-político que, a nuestro parecer, se han visto afectadas y que aquí necesitan ser contestadas, en la medida de lo posible, con prudencia, distancia, y alejados de la controversia.

Para ello, las líneas que siguen a continuación se proponen analizar a través de un enfoque riguroso ceñido al derecho positivo algunas problemas que se encuadran en el concreto posicionamiento jurídico del Defensor del Pueblo ante el recurso de inconstitucionalidad. Pero más allá de ello, la cuestión aludida acoge otra de no menor envergadura: la referida a las posibles tensiones dialécticas existentes entre los distintos modelos o familias jurídicas. Dicho de otro modo, la lucha por la supremacía entre los Tribunales y la Universidad2.

Por supuesto, las normas y dispositivos legales que utilizaremos tendrán como referente basilar el texto constitucional así como el entramado legislativo de desarrollo que se conjuga a partir de la propia Norma Normarum.

2. Constitución y Defensor del Pueblo: naturaleza, tutela constitucional y caracterización jurídica

Cualquiera que haya tenido la oportunidad de acercarse a la institución del Defensor del Pueblo comprenderá muy pronto que los primeros escarceos a favor de la implantación de esta novedosa figura en España pretendía responder a un poso de expectativas que ya había obtenido respuesta -eso sí, con desigual simetría-3 en otros países del entorno, sobre todo tras una intensa corriente difusora en la década de los sesenta, pero que sin embargo la realidad jurídico-política española -vigente todavía la dictadura franquista-, no permitía aún albergar en su seno.

Desde luego, las excelencias de esta institución, surgida originariamente en Suecia -con el nombre de Ombudsman- y que tanto éxito había alcanzado en aquel país, habían encontrado una especial sensibilidad en muchos países, desde entonces preocupados por proteger los derechos de los ciudadanos frente a una Administración cada vez más plenipotenciaria y en constante expansión4.

Por ello, no resultó nada extraño que tras la muerte del dictador y con el comienzo de una nueva etapa democrática en España, se vislumbrara la posibilidad de introducir definitivamente la figura del Ombudsman en el tejido jurídico-político español como un claro exponente en la defensa de los ciudadanos en el recién estrenado régimen democrático.

En efecto, el constituyente no tardó en ensalzar su predilección por instaurar tan novedosa figura, decidido desde un primer momento a potenciar al máximo las garantías de la ciudadanía. En base a esta apuesta decidida, entronizada aún más con la práctica ausencia de debates sobre la conveniencia o no de introducir dicha institución en el ordenamiento jurídico español5, surge la vigente figura -a la que se denominó «Defensor del Pueblo»- configurado en el artículo 54 como un alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I de la Constitución (a cuyo efecto podrá supervisar la Administración), y a la que da cuenta de sus actividades.

A partir de este escueto perfil institucional, el Defensor del Pueblo también encuentra asiento, primero, en algunas otras normas constitucionales que ayudan a conjugar los distintos planos que definen el modelo español de Ombudsman: a) atribuyéndole capacidad para interponer recursos de amparo y de inconstitucionalidad (art. 162.1. a) y b) CE) determinando la inelegibilidad e incompatibilidad del cargo con la de Diputado o Senador (art. 70.1.c); y segundo, intercalando algunas otras funciones que le ha otorgado el legislador ordinario, legitimándolo para actuar en los procedimientos de Habeas Corpus (en adelante, LOHC6), o su propio estatuto (en adelante, LODP7), en orden a supervisar la maladministration8, facultándolo para ejercitar acciones de responsabilidad civil o instando acciones penales.

Pero vayamos por partes. En primer lugar, conviene advertir que los escasos enunciados constitucionales dejan al descubierto de manera evidente, al menos, los parámetros esenciales de la institución. De modo, que del propio texto constitucional se pueden deducir sus directrices básicas. A saber:

  1. Se define al Defensor del Pueblo como un "alto" comisionado de las Cortes Generales, que le designa y ante quien obligatoriamente ha de rendir cuenta de sus actividades.

  2. Ejerce la defensa de los derechos comprendidos en el Título I de la Constitución (de ahí su ubicación en ese mismo Título -concretamente en el Capítulo IV-, como instrumento garantizador de las libertades y derechos fundamentales), a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración.

    c) Ostenta ex Constitutione, legitimación activa para interponer recursos de amparo y de inconstitucionalidad.

  3. Su cargo es incompatible (a la vez que le coloca en situación de inelegibilidad9) con el de Diputado o Senador.

    De otro lado, existen otros aspectos estructurales (ya anticipados) que posee el Defensor del Pueblo, deducibles del contenido se su regulación estatutaria y, además, de algunos concretos datos explicitados en otros textos normativos (LOTC y LOHC).

    Con este objeto, acometeremos una serie de cuestiones que podemos cifrar en las siguientes:

    1. - En primer lugar, la relación de auxiliaridad del Defensor del Pueblo respecto de las Cortes Generales, categorizada en el propio texto constitucional a través de su calificación como alto comisionado parlamentario.

    2. - En segundo término, la calificación del Defensor del Pueblo en cuanto a las distintas funciones constitucionalmente atribuidas en el artículo 54 de la Constitución (defensa de los derechos de los ciudadanos comprendidos en el Título I, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración), y cuya descripción técnica amplía la LODP (art. 9.1), al configurarlo, además, de forma específica y autónoma como un fiscalizador de las actividades de la Administración, aún en aquellos casos en que no exista una conculcación de tales derechos (los denominados supuestos de maladministration).

    3. - Por último, la legitimación del Defensor del Pueblo en orden a impulsar la actividad jurisdiccional constitucional (interposición de los recursos de amparo y de inconstitucionalidad) y la jurisdicción ordinaria (exhortación de responsabilidad civil, denuncias de conductas presumiblemente delictivas, o su participación en los procedimientos de Habeas Corpus). Pues bien, asentado lo anterior, tal vez debamos comenzar concretando el posicionamiento orgánico del Defensor del Pueblo. En este sentido, recuérdese que definíamos al Defensor del Pueblo como un «órgano unipersonal, alto comisionado del Parlamento, que lo elige y cesa, y ante quien da cuenta de sus actividades», por lo que bajo esta perspectiva podría argumentarse que el Defensor del Pueblo, en principio, es un «órgano auxiliar» de las Cortes Generales, aunque esta relación auxiliar no es propiamente una relación de comisión o mandato, sino más bien el ejercicio de una función estatal sostenida por el Parlamento, pero no...

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