La defensa de los intereses de los funcionarios: entre el corporativismo, el asociacionismo y la sindicación

AutorLuis Fernando Crespo Montes
Páginas347-375

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a) El corporativismo en la Administración del Estado durante el régimen franquista

Excedería de los límites de este trabajo analizar empíricamente la relación entre los cuerpos de funcionarios existentes en nuestra Administración del Estado y el régimen de Franco, en cuanto que éste asumió determinadas doctrinas políticas desarrolladas en el período de entreguerras que preconizaban la organización de la sociedad en estructuras corporativas de tipo profesional. Éstas, controladas por el Estado, tendían a sustituir el pluralismo que representaban los partidos políticos y los sindicatos. Y que, en nuestro caso, lo mismo que había sucedido en la Alemania nazi y en la Italia fascista, llevaron al partido único y al sindicato vertical.

Máxime si pretendiéramos comprobar una cuestión nada nimia: si los cuerpos de funcionarios, al menos algunos de nivel superior, estaban al fin y al cabo controlados por el Estado, o era éste el que estaba mediatizado por ellos. Hasta el punto de llegar a sustituirle en algunas ocasiones. De este aspecto ya se han encargado ilustres sociólogos y politólogos durante los últimos años, y en la mayo-ría de los casos han llegado a opiniones bastante coincidentes sobre el poder fáctico, vamos a llamarlo así, de algunos cuerpos superiores de funcionarios. Pero tampoco convendría simplificar en exceso, y aun admitiendo el corporativismo existente en nuestra Administración durante aquellos años, esta capacidad de influencia, sustitución, incluso de suplantación, no la tuvieron todos ni en el mismo grado; esto se vio y se vivió en el seno de la Administración antes de la muerte del propio general Franco y durante los primeros años de la transición.

Pero hay una cosa cierta, y es que desde la década de los cuarenta hasta mediada la de los setenta, los cuerpos superiores de nuestra Administración no sintieron la necesidad de organizarse al margen de su propio orden espontáneo y natural para la defensa de sus intereses. O lo que es lo mismo, los niveles de autogestión corporativa alcanzados hacían innecesario pensar en otros mecanismos

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o procedimientos para mantener o avanzar en su correspondiente status dentro de la Administración.

En otros lugares de este trabajo ya se ha hecho referencia a algunas ideas expuestas por Miguel Beltrán y que constituían las características esenciales del espíritu de cuerpo, entendido en todas sus posibles y diversas acepciones. Bastará con remitirse de nuevo a lo señalado por este autor en relación a la auténtica naturaleza y condición que gravitaba sobre muchos de los miembros pertenecientes a los llamados cuerpos de elite. Aunque aún cabría distinguir entre el espíritu de cuerpo de un diplomático y el de un técnico comercial, entre el de un abogado del Estado y el de un interventor, o entre el de un letrado del Consejo de Estado y el de un inspector financiero y tributario. La única nota común es que en determinadas situaciones han podido ejercer vicariamente algunos poderes del Estado.

Principales elementos para el autogobierno de los cuerpos superiores

¿Con qué mecanismos contaban los cuerpos de funcionarios superiores para su consolidación como grupos de poder? Eran diversos, y no todos estaban a disposición de la totalidad en el mismo grado. Pero no estará de más hacer una relación de ellos, aunque sea sucinta.

En primer lugar, y como se ha expuesto en la Primera Parte, estaba el apoderamiento, colonización o patrimonialización de parte de la organización ministerial o del Ministerio completo.

Éste era el caso, por ejemplo, de la Carrera Diplomática y el Ministerio de Asuntos Exteriores; de los ingenieros de caminos, canales y puertos y el Ministerio de Obras Públicas; de los ingenieros industriales y el de Industria, salvo una zona exenta a cargo de los ingenieros de minas y navales; y más recientemente, del Ministerio de Comercio y los técnicos comerciales. Sin olvidar, aunque de manera más disimulada, a los inspectores de trabajo en el Ministerio del mismo nombre.

Con esto se quiere decir, una vez más, que todas las funciones que eran de la competencia de los Ministerios respectivos, o de las Direcciones Generales, según los casos, caían en la órbita o esfera de influencia de dichos cuerpos. Con lo que la política gubernamental en los sectores que se encargaban de administrar, en el sentido más amplio del verbo, quedaba condicionada tanto en su preparación como ejecución a los intereses corporativos a corto, medio y largo plazo. El Gobierno tenía que contar necesariamente con los cuerpos superiores de funcionarios y éstos proponían, adaptaban o transformaban las decisiones de aquél a su propia conveniencia.

Cada cuerpo contaba con un estado mayor, formal o informal (el llamado soviet de los técnicos comerciales), que se encargaba de ajustar la política pública a los intereses particulares del gremio, por decirlo de alguna manera. Y se utilizaba como correa de transmisión para esta adecuación al Director General, Subse-

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cretario o Ministro de turno que, en muchos casos, también pertenecía al propio cuerpo.

Estado, organización administrativa, cuerpo y profesión venían a ser la misma cosa. En este caso sí que había una perfecta identificación con los postulados propios de los regímenes políticos totalitarios de corte corporativo, al margen de la modernidad o progresía de sus miembros.

Recordemos la simbiosis existente hasta bien entrada la década de los setenta entre la profesión de ingeniero, de la especialidad que fuera, y el correspondiente cuerpo de funcionarios. De tal manera que los egresados de la respectiva Escuela Técnica Superior tenían derecho al ingreso automático en el homónimo cuerpo de funcionarios, sin necesidad de prueba selectiva alguna.

Por otra parte, estaban los colegios profesionales de ingenieros, que se encargaban de velar por el ejercicio de la profesión, y lo hacían indistintamente tanto en el ámbito privado como en el público. Es decir, que estos funcionarios poca necesidad sentían de que una organización específica velara por sus intereses profesionales, ya que de ello se encargaban tanto los cargos políticos de su Ministerio como el propio colegio profesional. Y tampoco se puede decir que estos cuerpos fueran un paradigma de solidaridad con el resto de los funcionarios o con sus intereses generales. Cualidad que, bien es verdad, no era predicable de casi ningún cuerpo. Concebir los intereses comunes a toda la Función Pública era difícil desde una posición bien elitista.

Pero existían otros órganos que también podían representar este papel de defensa de intereses corporativos: los consejos superiores existentes, sobre todo, en los Ministerios marcadamente técnicos (como eran en aquel momento Obras Públicas, Industria y Agricultura), que solían ser algo más que solemnes, suntuosos y confortables «cementerios de elefantes» disfrazados de órganos consultivos. En algunos casos desempeñaban un importante papel en la distribución y gestión de las tasas o en la movilidad de los funcionarios.

En cuanto al cauce del mutualismo administrativo para la defensa de intereses, Parada Vázquez ha manifestado con acierto:

El funcionariado ha visto y operado a través de la forma mutualista, la posibilidad de constituir grupos particulares, con intereses coincidentes, que sirvan a la satisfacción de necesidades de diferenciación, pertenencia y representación, típicos de la asociación, juntamente con las propias finalidades de la seguridad social, injerto que ha enturbiado el mutualismo de los funcionarios de forma exagerada.

Porque no cabe duda que tanto las asociaciones como las mutualidades de funcionarios o empleados públicos, sobre todo las formadas exclusivamente por funcionarios de nivel superior, se dedicaban a algo más que a fomentar el compañerismo o a establecer mecanismos de protección ante determinadas contingencias

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En muchas mutualidades constituidas con posterioridad a 1918 se ha visto el origen de determinados cuerpos especiales. Sobre esta técnica de los iura singu-

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laria para la formación de los cuerpos de funcionarios resulta imprescindible el trabajo antes citado de Andrés de la Oliva de Castro y Alberto Gutiérrez Reñón.

Otro mecanismo importante para la defensa de los intereses corporativos fueron las pruebas selectivas.

Normalmente existía una amplia discrecionalidad en cuanto a periodicidad, número de vacantes a cubrir, estructura y contenido de las pruebas, composición del tribunal calificador... Y si había alguna previsión legal o reglamentaria era precisamente para reforzar normativamente y consolidar la discrecionalidad que, en definitiva, se concedía el propio cuerpo.

Este aspecto del autogobierno corporativo, con todos los riesgos de elitismo que pudiera permitir, era el que producía efectos menos graves para el funcionamiento de la Administración. Efectivamente, los cuerpos de funcionarios eran los primeros interesados en el mantenimiento de un determinado nivel de competencia técnica en los futuros compañeros. Y el instrumento más conveniente era el de los propios tribunales constituidos mayoritariamente por distinguidos miembros del cuerpo.

Por ello, una de las medidas que se introdujo...

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