Los principios a deducir de las declaraciones de la jurisdicción contencioso-administrativa y de la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional
| Autor | Andrés Morey Juan |
| Páginas | 111-148 |
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El panorama hasta ahora descrito, sin perjuicio de las conclusiones que se efectuarán en este punto y al final del trabajo, nos ofrece un sistema relativo a la función pública que no se ajusta al sistema de mérito y capacidad, que no describe las funciones públicas con claridad y que no garantiza la objetividad en su ejercicio. De otro lado, lo expuesto sí nos permite concebir las que se constituyen como funciones públicas y, sobre todo, su concepción como actuaciones dirigidas a garantizar el ajuste a Derecho de la actividad administrativa de las Administraciones públicas y la defensa de los intereses públicos definidos por las leyes, lo que incluye tanto la actividad dirigida a la protección y límite de los derechos subjetivos, como la eficacia del sistema normativo como, finalmente, la racionalidad y eficacia de la organización administrativa pública y con ella del sistema social diseñado por nuestro ordenamiento jurídico.
Pero antes de realizar una recapitulación sobre el objeto y fin de este trabajo, y dada la importancia que otorgamos a la cuestión, es conveniente analizar, como hemos apuntado, la jurisprudencia que afecta a los puntos analizados, en especial, respecto de la valoración que se haya realizado del sistema de libre designación, ya que lo hemos valorado negativamente en su configuración actual. En orden a este análisis veremos, en primer lugar, la jurisprudencia del
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Tribunal Supremo, en segundo, la Sentencia 235/2000, de 5 de octubre, del Tribunal Constitucional, previa exposición de las bases generales que respecto de la función pública resultan de su jurisprudencia.
Como hemos dicho, nos interesa principalmente conocer las garantías existentes en orden al ejercicio de las funciones públicas y, por ello, las cuestiones que afectan al sistema de mérito y capacidad y de qué modo se manifiesta dicha jurisdicción respecto a la libre designación.
Con carácter general, hay que reseñar que las cuestiones planteadas ante los Tribunales de Justicia en orden a la libre designación por los funcionarios públicos lo han sido sobre el fundamento de un quebrantamiento de derechos fundamentales, en especial de los artículos 14 y 23 de la Constitución. Por ello, la visión jurisprudencial se atiene, en general, a la restringida que en dicho orden de defensa de derechos fundamentales se viene manteniendo. No obstante, sin perjuicio de que el sistema legalmente diseñado pueda no presentar inicialmente una clara contrariedad a dichos artículos, lo que realmente se discute en los recursos contenciosos, como es natural por otra parte, son las aplicaciones concretas del sistema y frente a ello no nos encontramos, en general, con observaciones pormenorizadas de cada caso sino con respuestas jurisprudenciales abstractas que rechazan la inconstitucionalidad del sistema y el quebrantamiento de los citados artículos, fundándose en que la libre designación es un sistema de confianza y en la innecesariedad de más motivaciones que las de la cesación en dicha confianza para la libre remoción.
Pero conviene conocer la postura o jurisprudencia del Tribunal Supremo en la materia dado, además, que lógicamente a él acceden los casos más importantes.
En este orden resulta clave la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de enero de 1996 (RJ 1996\2769), dictada en virtud del recurso interpuesto por el Colegio Nacional de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local contra el RD 371/1993, sobre provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional, que tenía cobertura en la Ley 10/1993, de 21 de abril, que modificaba el régimen de puestos de trabajo de dichos funcionarios y que modificaba el artículo 99 de la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local, en su apartado 2, estableciendo la libre designación con carácter excepcional en los puestos de trabajo que se determinen en las relaciones de puestos de trabajo en atención al carácter directivo de sus funciones o a la especial responsabilidad que asuman en Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares, Ayuntamientos capitales de Comunidad Autónoma o de
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Provincia y de municipios con población superior a cien mil habitantes, siempre que tengan asignado nivel 30 de complemento de destino.
Recurso en el que el citado Colegio consideraba, desde los aspectos que aquí venimos tratando, que la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local, en su artículo 92.3, atribuye a los funcionarios locales con habilitación nacional el desempeño de las funciones de "fe pública y asesoramiento legal preceptivo", así como el "control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, y la contabilidad, tesorería y recaudación", por lo que estimaba que "es lógico que el desempeño de estas funciones.... se revista de las medidas precisas" para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función. Punto que desde nuestra perspectiva resulta esencial. Sin embargo, también es verdad que el resto de alegaciones se dirigen a considerar que el sistema de provisión de puestos de trabajo diseñado, la libre designación, no es acorde con el sistema de mérito y capacidad, sobre todo en cuanto no garantiza la seguridad en la estabilidad en el cargo; aspecto éste que también se deduce de lo antedicho que consideramos, igualmente, importante, si bien más que en relación con el mérito y la capacidad con la no garantía de imparcialidad, como también destacaba el Colegio recurrente. Otros argumentos se dirigían a discutir que el sistema se aplicase a unas corporaciones locales sí y a otras no, puesto que las funciones eran las mismas en todo caso.
Ante estas cuestiones y en especial respecto de la inconstitucionalidad del artículo 99.2 de la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local, la sentencia considera, en primer lugar, que aunque lo que se cuestiona en este proceso no es el sistema de libre designación y cese en determinados puestos de trabajo, sino su aplicación a los puestos reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, convendrá recordar que este Tribunal Supremo no ha puesto en duda en ningún momento la constitucionalidad de dicho sistema, para concluir casi de inmediato diciendo: Pues, bien la argumentación de la demanda no logra demostrar que la redacción dada por la Ley 10/1993 al artículo 99.2 de la Ley 7/1985 vulnere los artículos 14 y 23 de la Constitución, pues por lo que se refiere a la alegada discriminación de determinadas Corporaciones por admitirse que en ellas puedan ser nombrados y removidos libremente los funcionarios con habilitación nacional, no es posible afirmar que ello suponga una desigualdad injustificada, ya que para establecer la posibilidad del sistema de libre designación, la Ley no sólo ha tenido en cuenta el carácter directivo de la función, sino también la especial responsabilidad que no cabe duda es más acentuada en las Corporaciones locales de mayor importancia administrativa o con población superior a cien mil habitantes o en las que, además, el presupuesto ordinario excede de tres mil millones de pesetas.
Respecto de la existencia mantenida de una vulneración del artículo 23 de la Constitución, el Tribunal Supremo acude al argumento general de que, al tratarse de un sistema de provisión de puestos de trabajo, el derecho a la igualdad en el acceso a las funciones y cargos públicos juega con menor intensidad, pues ya
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fue considerado en la fase de ingreso y que pueden tenerse en cuenta otros criterios y considera razonables los criterios mantenidos que se refieren al volumen de población o la importancia administrativa y presupuestaria de la Corporación.
Y por lo que respecta a las alegaciones relativas a la calidad de las funciones que desempeñan los funcionarios que nos ocupan, el considerando sexto de la sentencia dice concretamente: Tampoco se aprecia incompatibilidad entre el sistema de provisión de puestos de trabajo mediante libre designación y las características de las funciones atribuidas por la Ley a los funcionarios con habilitación nacional, pues el artículo 20.1, b) de la Ley 30/1984 no limita la libre designación a los puestos de Subdirector General, Delegados y Directores regionales o provinciales y Secretarías de altos cargos, como el actor deduce de una lectura incompleta del precepto, sino que la extiende también a aquellos otros cargos de "carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo". De otro lado, como señala el Abogado del Estado, la eventualidad de un conflicto con la Autoridad que lo designó no puede impedir al funcionario el cumplimiento de su deber, ni el hacerlo así debe determinar su cese, que incurriría en arbitrariedad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución. Y ello aparte de que la hipótesis planteada en la demanda habría de hacerse extensiva a todas las Administraciones públicas.
De otra parte, tal como apuntábamos al inicio de este punto, la jurisprudencia contencioso administrativa, no se sabe bien por qué cauces, ha venido...
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