El Real Decreto - Ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo: necesidad de una...

Autor:Francisco Perales Madueño
Cargo:Abogado
 
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El Real Decreto - Ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo: necesidad de una reforma.

  1. SITUACION Y EFECTOS DE LA LEGISLACION URBANISTICA VIGENTE

    La situación urbanística actual está determinada por los efectos de la Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoración del Suelo, integrada en el Texto Refundido aprobado por el Real Decretó Legislativo 1/1992, de 26 de junio. Los efectos de esta Ley, previsibles - y en gran medida previstos desde que vio la luz, parecen haber motivado, en parte, la adopción de las medidas contenidas en materia de suelo, en el Real Decreto - Ley 5/1996, de 7 de junio. Otras causas tienen un origen anterior y proceden, directamente, del Texto Refundido, aprobado por el Real Decreto - Ley 9/1976, de 9 de abril. Más adelante se precisará en qué medida han influido, a mi juicio, unas y otras causas.

    Para nadie ha sido una sorpresa la modificación de algunos aspectos básicos de la Ley del Suelo. Quizá lo haya sido la forma urgente en que se han planteado estas primeras medidas como dice la Exposición de Motivos del Real Decreto - Ley. Lo que hace pensar necesariamente que, posteriormente, el Gobierno preparará un proyecto de Ley de reforma de la actual legislación urbanística.

    La premura con que han sido convocadas estas jornadas que se inician con esta intervención impide realizar un examen exhaustivo de los resultados de la Ley del Suelo vigente, lo que no excluye que se pueda afirmar sin incurrir en temeridad que la reforma del régimen urbanístico y de las valoraciones del suelo de 1990 se encuentra en crisis desde que empezó a incumplirse por la Administración y por los particulares el rígido sistema de plazos al que aquella Ley vincula el régimen de derechos y obligaciones.

    El urbanismo, en general, y su ordenamiento jurídico, en particular, están cargados de problemas. La reforma de 1990 no los alivió; por el contrario, los agravó hasta extremos insostenibles. Aquella reforma hizo el diagnóstico simplista de que el problema del suelo era la propiedad privada y, en consecuencia, estableció un régimen urbanístico del suelo, es decir, un régimen de la propiedad en el que ésta se encuentra desprovista de facultades; no es el ejercicio de éstas, sino su adquisición, lo que se encuentra sometido al cumplimiento de obligaciones y cargas en la Ley del Suelo de 1976. La Ley se basa en el principio de que la propiedad natural del suelo es la del suelo rústico, y con limitaciones porque todo lo que no sea explotación agrícola se estima de creación legal.

    Las facultades de urbanizar y edificar son facultades externas que proceden del genio creador de la Administración y se atribuyen al propietario de suelo si ejecuta el planeamiento cumpliendo los plazos que marca la Administración. En otro caso, no adquiere las facultades o, si hubiera comenzado a adquirirlas, las perderá si se incumplieran los plazos. En estos casos, la Administración viene obligada a expropiar o a someter a venta forzosa los terrenos afectados, con reducción del aprovechamiento indemnizable. Estas consecuencias se complementan con una extraña situación en la que, si el Ayuntamiento no hubiera iniciado el expediente. de declaración de pérdida de facultades o derechos, el propietario puede continuar el proceso urbanizador o edificatorio con reducción al 50 por 100 del aprovechamiento susceptible de adquisición (art. 42 del TR de la Ley del Suelo).

    El régimen urbanístico descrito se aplica a los municipios en los que la Ley del Suelo es de aplicación íntegra. En los restantes municipios las consecuencias de pérdidas o reducción de derechos es igual pero los Ayuntamientos no están obligados a expropiar o a establecer el régimen de venta forzosa, con lo que el sistema, incluso en el plano teórico, queda inacabado.

    El sistema creado por la Ley de reforma no consigue ponerse en funcionamiento porque, entre otras razones, los incumplimientos no se deben, en términos generales, a una conducta dolosa o al menos culpa de la propiedad, como sospecha la Ley de reforma de 1990, sino a otras muchas causas, como son la situación de mercado, el crédito, las propias dificultades estructurales de la legislación urbanística o la penosa y lenta actuación de la Administración urbanística. Sin disculpar la parte que pueda ser imputable a la propiedad.

    Este régimen policíaco al que se encuentra sometida la propiedad del suelo no es tampoco la exclusiva causa de la situación de crisis del urbanismo. El sistema estructural de la compleja regulación legal del planeamiento y de la gestión contribuye a dificultar el desarrollo de los procesos urbanísticos. Un ejemplo paradigmático es el régimen del aprovechamiento tipo extendido a todos los suelos de naturaleza o vocación urbana. La reforma de la Ley del Suelo de 1975 creó el aprovechamiento medio para los suelos urbanizables. La Ley de reforma de 1990 lo ha extendido con otra denominación - aprovechamiento tipo - al suelo urbano de los Planes Generales. Esta técnica, destinada a igualar los beneficios y cargas del planeamiento general, por tanto, por naturaleza, los generados ex novo por el Plan, y a disponer de un medio para obtener gratuitamente los terrenos para sistemas generales, produce, inevitablemente, un efecto secundario de rigidez del Plan.

    Los ámbitos definitorios de un aprovechamiento tipo crean un efecto estático porque cualquier modificación de usos o de sus intensidades disloca el sistema de atribución y reconocimiento de derechos. El aprovechamiento tipo representa un factor de inmovilismo. No obstante, como la realidad es más importante que el Plan, cuando aquélla impone la necesidad de modificar algún elemento de éste y no puede esperarse a la revisión del Plan General, se procede a la modificación realizando toda clase de prodigiosos cálculos basados en coeficientes definidos ad hoc para que...

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