El procedimiento para declarar la guerra como procedimiento para acordar la participación en conflictos armados
| Autor | Eduardo Melero Alonso |
| Cargo del Autor | Profesor asociado de Derecho administrativo. Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 121-136 |
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El art. 63.3 CE atribuye al Rey la competencia de declarar la guerra. Esta competencia debe interpretarse partiendo de que España es un «Estado social y democrático de Derecho» (art. 1.1 CE), en el que «La soberanía nacional reside en el pueblo, del que emanan los poderes del Estado» (art. 1.2 CE), y cuya forma política es la «Monarquía parlamentaria» (art. 1.3 CE).
La Constitución española regula la Corona en su Título II (artículos 56 a 65). En virtud del art. 56.1 CE:
- «El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes».
El Rey no es responsable jurídico o político de sus actos; los actos del rey son siempre refrendados por otras personas (art. 56.3 Page 122 CE183). El refrendo le corresponde al Presidente del Gobierno, a los Ministros o al Presidente del Congreso de los Diputados (art. 64.1 CE), quienes son responsables por tales actos (art. 64.2).
Los arts. 62 y 63 de la Constitución atribuyen distintas funciones al Rey. Según el art. 62.h) CE, le corresponde «El mando supremo de las Fuerzas Armadas» 184. El art. 63 CE se refiere a las relaciones internacionales, reconociendo el art. 63.3 su competencia para declarar la guerra 185.
Este es el marco constitucional que define la posición constitucional de la monarquía en nuestro sistema jurídico, y desde el que ha de interpretarse la competencia del Rey para declarar la guerra. La posición constitucional del Rey, su papel en nuestro ordenamiento, es objeto de un debate doctrinal 186.
Page 123La postura mayoritaria considera que la monarquía cumple una función simbólica y representativa; y que su función arbitral y moderadora carece de contenido decisorio187. El refrendo de los actos del Rey significa que el refrendante es quien adopta la decisión 188. Esta posición también tiene en cuenta que la Constitución (art. 1.1) se fundamenta en un principio democrático, no en un principio monárquico 189. La conclusión es que el Rey ejerce un escaso poder político.
En cuanto al mando supremo de las fuerzas armadas, también se entiende que en un Estado de Derecho basado únicamente en el principio democrático (art. 1.1 CE), al Rey únicamente le corresponde un papel simbólico, honorífico, sin verdadero ejercicio de poder; el poder de mando sobre las fuerzas armadas le corresponde a los refrendantes de los actos del Rey 190. Es al Gobierno a quien le corresponde el mando efectivo del ejército, en virtud del art. 97 CE que le atribuye la dirección de la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado 191.
Page 124La postura minoritaria, por el contrario, además de un papel simbólico de la unidad y permanencia del Estado192, reconoce al Rey la posibilidad de ejercer influencia 193, y también un cierto poder político, ya que juzga como árbitro el funcionamiento de las instituciones y garantiza el cumplimiento de las normas constitucionales que las regulan 194. En situaciones excepcionales, en las que una subversión o agresión externa ponga en peligro el ordenamiento constitucional o la existencia del Estado, se le llega a reconocer al Rey el poder de dirigir el Estado 195. Por último se entiende que los actos del Rey son «actos reglados», no actos debidos; sólo serán debidos los actos adoptados conforme a la Constitución, de manera que el Rey puede negarse a refrendar aquellos actos que considere flagrantemente inconstitucionales 196.
En cuando al mando supremo de las fuerzas armadas, Miguel HERRERO Y RODRÍGUEZ DE MIÑÓN considera que la competencia atribuida al Rey en el art. 62.h) CE no es sólo simbólica, sino que Page 125 implica una atribución efectiva, con base en el art. 56 CE 197. En supuestos excepcionales, «cuando la subversión o la agresión externa ponen en peligro la existencia misma del aparato del Estado», las Fuerzas Armadas ostentan la competencia última para garantizar la integridad territorial y el orden constitucional bajo el mando del Rey 198. En estos casos, el mando supremo de las Fuerzas Armadas por el Rey puede incluir «la dirección efectiva de las fuerzas en combate» 199.
En una posición intermedia se sitúa Ignacio DE OTTO. Según este autor, el poder de mando sobre las fuerzas armadas no otorga al Rey el mando político, en el que se incluye la preparación estratégica y la dirección de la guerra, que le corresponden al Gobierno según el art. 97 CE; el Rey tampoco ejerce el mando militar efectivo 200. El Rey carece de poder de mando, el cual está en manos del Gobierno y su Presidente, pero puede dictar órdenes ya que se encuentra en la cúspide de la jerarquía militar. Este poder de dar órdenes tiene un contenido fundamentalmente simbólico, aunque implica un «poder de reserva» que puede ejercer en supuestos de «una indisciplina de tal naturaleza que sólo el Rey puede eficazmente reprender» 201.
Page 126El debate sobre la posición constitucional del Rey está planteado en estos términos. Mi intención no es apoyar una de tales interpretaciones, aunque sí reconozco que el Rey ejerce en la práctica un poder político mayor que el que implicaría su papel simbólico 202. Sin embargo, no parece que esté ejerciendo ningún tipo de poder político en relación con la participación del Estado español en conflictos armados, como quedo patente en los bombardeos a Serbia en 1999 y, sobre todo, con la Guerra de Irak de 2003. En cualquier caso, quiero plantear que, desde todas las posturas doctrinales, se entiende que la declaración de guerra está en manos del Gobierno.
Desde la postura mayoritaria, se considerará que, en la declaración de guerra, el Rey se limita a formalizar una decisión adoptada por otro órgano constitucional, el Gobierno 203. Como señalo en el apartado siguiente, en mi opinión, este órgano es el Presidente del Gobierno.
Desde la postura minoritaria, en una situación de normalidad democrática, la decisión de participar en conflictos armados, también se entendería como un acto simbólico del Rey, en el que el poder real es ejercido por el Presidente del Gobierno. Sin embargo, en una situación excepcional, ante una agresión armada que pusiera en peligro la existencia del Estado, se le reconocería un ámbito de decisión política mayor al Rey. Desde mi punto de vista, la única situación excepcional en que el Rey podría ejercer poder Page 127 sería ante una agresión exterior, cuando el Gobierno y su Presidente no pudieran ejercer su poder de dirección política 204. Se trataría de un supuesto de legítima defensa, en que no sería necesaria la autorización previa de las Cortes Generales establecida en el art. 63.3 CE 205.
Las intervenciones militares acordadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas no implican esta situación extraordinaria, ya que no suponen un ataque a nuestro ordenamiento constitucional y el Gobierno mantiene su capacidad de actuación. De ello dan prueba la guerra de Irak de 1991, e incluso las intervenciones militares ilegales como los bombardeos de la OTAN sobre Serbia en 1999, la guerra de Afganistán de 2001 y la guerra de Irak de 2003.
El art. 63.3 CE no señala a qué órgano le corresponde iniciar el procedimiento que concluya con una declaración de guerra. En principio, el poder de iniciativa le corresponde al Gobierno, como parte de la dirección de la «defensa del Estado» (art. 97 CE) 206. Dentro de la defensa del Estado ha de incluirse la dirección de la guerra207.
Page 128Y, por tanto, considero que también la iniciativa sobre la participación en un conflicto armado.
Con esta alusión general al Gobierno no se acaban los problemas, ya que el Gobierno actúa con base en tres principios: presidencial, colegial y departamental; principios recogidos en los arts. 97 y 98 CE. La exposición de motivos de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, explica de forma sencilla el contenido de estos tres principios:
- «Tres principios configuran el funcionamiento del Gobierno: el principio de dirección presidencial, que otorga al Presidente del Gobierno la competencia para determinar las directrices políticas que deberá seguir el Gobierno y cada uno de los Departamentos, la colegialidad y consecuente responsabilidad solidaria de sus miembros; y, por último, el principio departamental que otorga al titular de cada Departamento una amplia autonomía y responsabilidad en el ámbito de su respectiva gestión» 208.
Habrá que plantearse, por tanto, cuál de los tres principios de actuación del gobierno -presidencial, colegial o departamental- prima en la declaración de guerra, en la participación en conflictos armados. En otras palabras, ¿a quién le corresponde la competencia de iniciativa en el procedimiento de declaración de guerra: al Presidente del Gobierno, al Consejo de Ministros, o al Ministro de Defensa?
Para responder a esta cuestión debe tenerse en cuenta la regulación contenida en la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional. El problema existe porque la LODN no ha desarrollado el contenido del art. 63.3 CE y, por tanto, no ha Page 129 establecido expresamente qué órgano es competente para decidir la participación en un conflicto armado. La LODN otorga un papel predominante al principio presidencial 209, da...
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