Declaración de lesividad de acuerdos de retasación
| Autor | Luciano Mas Villarroel - Francisco Sanz Gandasegui |
| Páginas | 173-195 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 11 de diciembre de 2009 (ref.: A.G. Fomento 62/09).
1.º Según consta en los correspondientes expedientes administrativos, la entidad pública empresarial Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), pagó a los expropiados los justiprecios consecuencia de la expropiación reseñada en el encabezamiento del presente informe, sin que dichos expropiados formularan reserva alguna. Los expedientes de expropiación, propietarios y fincas expropiadas son los siguientes: (...)
2.º En fechas posteriores al pago de los justiprecios, los expropiados presentaron solicitudes de retasación de las fincas de referencia. Dichas solicitudes fueron desestimadas por resoluciones del Jefe de Servicio de Expropiaciones de la Dirección General de Aviación Civil.Page 174
3.º Interpuestos recursos de alzada contra las anteriores resoluciones, dichos recursos fueron desestimados por resoluciones del Subsecretario de Fomento de 28 de noviembre de 2008. Contra cada una de dichas resoluciones los interesados interpusieron recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
4.º El 5 de febrero de 2009, el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa (JEF) de Madrid, según el punto 4 del acta de la sesión de dicha fecha, acordó considerar al Jurado competente para instar el inicio del procedimiento de retasación, así como reconocer el derecho de la parte expropiada a que se tramite la solicitud de retasación formulada y a dictar resolución fijando el justiprecio de retasación. Dicho acuerdo fue declarado lesivo para los intereses del Estado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de octubre de 2009.
5.º Remitidas las correspondientes hojas de aprecio por los expropiados al JEF de Madrid, dicho Jurado se dirigió a la Administración con fecha 10 de febrero de 2009 solicitando sus hojas de aprecio. El 24 de febrero de 2009, la Administración contestó al Jurado alegando que las peticiones de retasación habían sido desestimadas en recurso de alzada y recurridas por sus titulares ante el órgano jurisdiccional competente. Esta contestación se reiteró el 6 de marzo.
6.º Con fecha de 28 de mayo de 2009 el JEF de Madrid dictó 10 acuerdos en los que, considerándose competente para iniciar la tramitación de un procedimiento de retasación y resolver sobre el fondo del asunto, fijó los justiprecios de retasación de las fincas.
7.º El 28 de mayo de 2009 la Dirección General de Aviación Civil propuso el inicio de los correspondientes expedientes de lesividad en relación con los acuerdos reseñados en el apartado anterior, al considerar que dichos actos no son ajustados a Derecho y que resultan gravemente perjudiciales para los intereses públicos.
8.º El 19 de octubre de 2009 la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento acordó la iniciación del procedimiento de lesividad respecto de los acuerdos adoptados el 28 de mayo de 2009 por los que se fijan los justiprecios de las fincas reseñadas en el antecedente 1.º del presente informe.
9.º Concedido trámite de audiencia, la representación de los expropiados presentó alegaciones el día 28 de octubre de 2009.
10.º La Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento (Subdirección General de Recursos) solicita informe de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado sobre la posible declaración de lesividad y ulterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa de las resoluciones del JEF de Madrid de continua referencia.Page 175
I. El artículo 43 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) dispone que «cuando la propia Administración autora de algún acto pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa deberá, previamente, declararlo lesivo para el interés público».
Por su parte, el artículo 103.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC) dispone, en su redacción vigente (dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero), que «las Administraciones Públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo».
De los preceptos legales citados resulta que la declaración de lesividad se configura en nuestro Derecho como un acto administrativo que es requisito o presupuesto procesal indispensable para la legitimación activa de la Administración del Estado, en los casos en que la misma se proponga actuar como parte demandante en recursos contencioso-administrativos dirigidos contra sus propios actos declarativos de derechos (sentencias de 20 de enero de 1936, 27 de marzo de 1957 y 21 de marzo de 1961, entre otras). Sus efectos se centran, por tanto, en legitimar activamente a la Administración que demanda la anulación de sus propios actos, y, consiguientemente, en autorizar la interposición, admisión y tramitación del recurso contencioso-administrativo por ella promovido, sin perjuicio, como es natural, de las facultades del Tribunal competente para declarar si el acto impugnado es o no conforme a Derecho, y si realmente produce los efectos perjudiciales alegados por la Administración recurrente.
II. Para determinar, con carácter general, si procede o no la declaración de lesividad es preciso detenerse en el examen de los requisitos que a tales efectos deben concurrir en un acto administrativo.
El artículo 43 de la LJCA exige, en primer lugar, y como ya quedó señalado, que el acto lesione los intereses públicos. A esta primera exigencia ha de unirse un segundo requisito, imprescindible para que sea procedente la declaración de lesividad. Este segundo requisito consiste en la ilegalidad del acto, esto es, en que la resolución que se pretenda impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo incurra en alguna forma de infracción del ordenamiento jurídico y, por tanto, sea nula de pleno derecho o anulable, conforme a lo establecido por los artículos 62 y 63, respectivamente, de la LRJ-PAC, si bien debe advertirse que cuando el acto sea nulo de pleno derecho, según dictamen en tal sentido del Consejo de Estado, la Administración podrá por sí misma anularlo de oficio, sin necesidad de la previa declaración de lesividad y ulterior impugnación ante la Jurisdicción contencioso-administrativa (art. 102 de la LRJ-PAC).Page 176
Aunque el artículo 43 de la antes mencionada LJCA destaque singularmente el requisito de la lesión, la exigencia del segundo presupuesto -la disconformidad del acto con el ordenamiento jurídicose desprende con toda claridad de los principios básicos que informan nuestro sistema de justicia administrativa, así como de diversos preceptos concretos del articulado de la propia LJCA (cfr., entre otros, los artículos 31, 70 y 71). La jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha pronunciado en este sentido de manera reiterada, pudiendo citarse, por todas, la sentencia de 23 de marzo de 1993, en la que claramente afirma que el sólo hecho de resultar gravoso para la Administración la eficacia de una acto administrativo (en el caso se trataba de una expropiación) no concurriendo ningún tipo de irregularidad invalidante, no puede ser causa suficiente para declarar la lesividad del acto.
III. Pasando al examen del caso sobre el que se informa, debe indicarse que ya bajo la vigencia de la LJCA de 1956 parte de la doctrina científica consideraba superado el requisito clásico de la doble lesión, jurídica y económica, bastando, a juicio de dicha doctrina, que el acto incurriese en cualquier infracción del ordenamiento jurídico para que pudiera ser declarado lesivo y anulado por la jurisdicción contencioso-administrativa. Este mismo criterio venía sosteniéndose por un sector de la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Así, la sentencia del Alto Tribunal de 22 de enero de 1988 declara que «todo lo cual supone la infracción de un bloque normativo que a tenor de la jurisprudencia caracteriza la lesividad regulada en el artículo 56 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, porque de la propia literalidad del precepto se deduce que la lesión a los intereses públicos no ha de ser necesariamente económica, sino que puede serlo también de otra naturaleza, en cuya consideración ha evolucionado la Jurisprudencia de este Tribunal en el sentido de acoger criterios más amplios que le llevan a declarar que la pretensión anulatoria de lesividad puede estar motivada por el mero propósito de regularizar jurídicamente el acto causado con manifiesta vulneración de normas de derecho necesario». En este mismo sentido se pronuncia la sentencia de 3 de diciembre de 1987 al señalar que «la más progresiva doctrina jurisprudencial no exige que la lesión tenga que traducirse necesariamente en una estimación económica, bastando la vulneración del Derecho» y las de 28 de febrero de 1994 (Ar. 1465) y 6 de junio de 1995 al declarar que «en la actualidad ha desaparecido la exigencia de la doble lesión, jurídica y económica, bastando con que el acto incurra en cualquier infracción del Ordenamiento jurídico para que pueda ser declarado lesivo y anulado, tal como este Tribunal ha declarado en sus sentencias de 14 de marzo de 1980 y 22 de enero de 1988». Este criterio doctrinal y jurisprudencial ha venido a encontrar refrendo legal en la vigente LJCA, habida cuenta de que su artículo 43 ha suprimido la alusión que el artículo 56 de la LJCA de 27 de diciembre de 1956 hacía al carácter de la lesión de los intereses públicos («de carácter económico o de otra naturaleza»).Page 177
Es por todo ello por lo que tiene la máxima importancia determinar si los acuerdos del JEF de 28 de mayo de 2009...
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