La legitimación de las decisiones legislativas en los parlamentos de Cataluña, Euskadi Y Galicia (1990-1995)
| Autor | Míkel Barreda - María Galofré |
| Cargo | Departamento de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Pompeu Fabra - Fundació Universitaria del Bages |
| Páginas | 169-188 |
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Todo1 poder político trata de presentarse como legítimo ante los individuos sujetos a su dominación. Para ello invoca diferentes principios de legitimidad, es decir, razones con las que justificar su derecho a gobernar y el deber de obediencia por parte de los gobernados (Barker, 1990: 1-19; Bobbio, 1992: 117-124). Incluso cuando las relaciones de poder se basan fundamentalmente en la coerción, como ocurre en los regímenes autoritarios, el poder político necesita dotarse de mecanismos y argumentos específicos de autolegirimación (Beetham, 1991: 30-31). Como expresó acertadamente Rousseau: «el mas fuerte no es nunca lo bastante fuerte para ser siempre el dueño si no transforma su fuerza en derecho y la obediencia en deber» (1985: 54).
En la historia de la teoría de la democracia se ha apelado a distintos principios de legitimidad política, entre los que sobresalen la consecución del «bien común» y la garantía de los «intereses particulares», que conforman, respectivamente, los pilares de las concepciones «republicana» y «liberal» de democracia (Offe y Preuss, 1990).2 Los principios de legitimidad política han suscitado tradicionalmente un amplio interés en la reflexión teórica, lo que contrasta con la escasa atención que, por lo general, han despertado en la investigación empírica. Es cierto que existen estudios empíricos que examinan los argumentos de legitimidad desarrollados por determinadas instituciones y organizaciones políticas, por ejemplo, el gobierno o los partidos políticos (Del Águila, 1992). Sin embargo, el grueso de la investigación empírica se ha centrado en la percepción de la legitimidad del sistema político y sus instituciones por parte de los ciudadanos (Weatherford, 1992; Weil, 1989). En otras palabras, el leitmotiv de la mayoría de los trabajos empíricos en este campo es el análisis de la legitimidad política desde las actitudes y opiniones de los ciudadanos.3
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La investigación empírica en torno a! proceso político español es ilustrativa de esta situación: mientras que existe una amplia literatura sobre la cultura política de los españoles —uno de cuyos puntos de interés es el apoyo de los ciudadanos al sistema político y a sus instituciones— es observable la escasez de estudios dedicados al análisis de los argumentos de legitimidad a los que recurren las instituciones y organizaciones políticas.4
El trabajo que presentamos se sitúa en esta última línea de investigación y se centra en el análisis de las estrategias de legitimación5 de las decisiones legislativas de los parlamentos de Euskadi, Cataluña y Galicia durante su última legislatura (periodo 1990-1995). La presentación de este estudio comprende tres partes. En primer lugar, se expone un modelo analítico de los criterios de legitimación empleados por los actores políticos. Seguidamente, se realiza una aplicación de dicho modelo en la producción legislativa de los tres parlamentos mencionados. Por último, se hace una comparación de los resultados obtenidos en los casos catalán y vasco con otros procedentes de estudios previos.
Ferran Requejo ha diseñado un modelo o esquema conceptual general de análisis de los mecanismos utilizados por los diversos actores políticos para legitimar sus decisiones ante la ciudadanía (Requejo, 1995). La variedad de decisiones políticas a las que se puede aplicar dicho modelo es muy amplio (decisiones ejecutivas, legislativas, administrativas, etc.). Nosotros nos ocuparemos de las decisiones legislativas y más concretamente de las decisiones adoptadas en los parlamentos catalán, gallego y vasco. El modelo mencionado distingue cuatro cipos de enunciados normativosPage 171con intención legitimadora, que presentaremos a continuación de manera resumida6
Se traca de todas aquellas normas legales que sirven como referentes legitimadores de las decisiones legislativas. Prácticamente codas las decisiones legislativas de los tres parlamentos autonómicos hacen mención, en virtud de los principios de legalidad y jerarquía normativa, a otras normativas previas de ámbito estatal y autonómico, por lo que únicamente tendremos en cuenta, al aplicar el modelo, los enunciados que hagan referencia a normativas de ámbito europeo e internacional.
Son aquellos enunciados de carácter descriptivo, tanto de «hechos» como de «conocimientos», que se emplean para justificar las decisiones legislativas. Se diferencian según dos criterios:
- Según se trate de enunciados relativos a la realidad (ontológicos); de enunciados que apelen a los enunciados teóricos sobre dicha realidad (gnoseológicos); o de enunciados basados en la experiencia práctica.
- Según el objeto al que hagan referencia: ya sean enunciados descriptivos referidos a la comunidad política (aquí la comunidad autónoma; x = CA) o a entidades menores (x CA) con respecto a dicha comunidad.
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Enunciados de normatividad prescriptiva basados en valores, principios y objetivos
Constituye la parte más compleja del modelo. Se utilizan dos criterios para clasificar estos enunciados.
Por un lado, el tipo de argumentación, con independencia de la clase de valores, principios y objetivos utilizados. Ello determinará una distinción entre enunciados particulares y generales. Los primeros son aquellos argumentos que se refieren a un grupo o un sector específico de la comunidad autónoma (por ejemplo, los agricultores o los pensionistas). Los enunciados generales, en cambio, son aquellos que se refieren a la colectividad de cada comunidad autónoma o a otra de mayor amplitud (estatal o internacional). Además, en cada uno de los argumentos particulares y generales se introducirá la distinción entre enunciados parciales e imparciales. Los enunciados parciales se caracterizan por favorecer ios intereses de un colectivo (ya sea de ámbito particular o general) frente a los intereses de otros colectivos (por ejemplo, defender la producción agrícola de una comunidad autó-Page 172noma frente a la competencia extranjera). Los imparciales, por su parte, serían aquellos en los que, siguiendo a Nagel, ningún interés es más importante que otro, esto es, cuando prevalece la neutralidad.7 De este modo, se considerará imparcial aquel enunciado que defienda tanto los intereses generales de la comunidad autónoma (por ejemplo, una reforma de la política sanitaria) como los de un grupo específico de ésta {por ejemplo, cambio de las condiciones laborales de los médicos), pero siempre que tales intereses sean presentados de una manera neutral y sean compatibles con el «interés general» de la comunidad. Combinando este doble criterio, se obtienen cuatro tipos de argumentos: particular-parcial, particular-imparcial, general-parcial y general-imparcial, que pueden representarse gráficamente en el siguiente cuadro.
Tabla 1
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Por otro lado, el tipo de valores, principios y objetivos que intervienen en la legitimación de las decisiones legislativas. Se clasifican según seis tradiciones normativas básicas: liberal-protectiva, democrático-participativa, social (welfaré), ecológica, cultural-nacional y técnico-funcional. Las tres primeras tradiciones están relacionadas con el esquema clásico de Marshall sobre la evolución de los derechos de ciudadanía, desde los derechos «civiles» a los «sociales». La cuarta abarca los valores y objetivos de carácter ecológico que han emergido recientemente en las democracias occidentales. La concepción cultural-nacional reúne los valores y fines colectivos vinculados a la comunidad de referencia (nacional, estatal, etc.). Por últi-Page 173mo, en la tradición técnico-funcional se incluyen aquellos argumentos vinculados a cuestiones como la eficiencia y la eficacia.8
Son aquellos enunciados que tratan de justificar las decisiones legislativas conforme a criterios organizativos, técnicos e instrumentales. Se trata de aquellos enunciados basados más en el cómo de una decisión que en el del qué o su por qué. Tales enunciados se clasifican según las diferentes fases de la decisión legislativa a que hagan referencia: a) Formulación de la política legislativa; b) Elaboración legislativa; c) Criterios de implementación político-administrativa.
Finalmente, cabe comentar dos conceptos que utilizaremos en la aplicación del modelo. Uno es el de referencias legitimadoras y se refiere a «todos los contenidos lingüísticos usados con una explícita intención legitimadora» (Requejo, 1995: 248-249). De esta forma, una frase puede contener varias referencias de este tipo, por ejemplo, varios valores. El otro concepto es densidad legitimadora: «cociente entre el número de referencias legitimadoras y el número de decisiones políticas» —en este caso, legislativas— (1995: 248). La densidad legitimadora puede ser dividida según los distintos tipos de enunciados o en relación con algún criterio específico dentro de ellos.
El modelo analítico presentado en la sección anterior va a ser aplicado, a continuación, a la producción legislativa de las comunidades autónomas de Cataluña, Euskadi y Galicia durante la cuarta legislatura,9 con el propósito de analizar las estrategias legitimadoras utilizadas en los tres parlamentos autonómicos. Concretamente, se analizarán los elementos de legitimación que se recogen en los preámbulos de cada ley. La selección de las tres «nacionalidades históricas» como objeto de estudio obedece a las semejanzas de carácter político que se dan entre ellas, particularmente en relación con la identidad colectiva de sus ciudadanos. Estudios recientes sitúan a Euskadi, Cataluña y Galicia entre las comunidades autónomas con mayor conciencia de poseer una identidad nacional propia y diferenciada de la española.10 En este sentido, puede esperarse que este aspecto intervenga en los pro-Page 174cesos de legitimación política desarrollados en las tres comunidades. De hecho, en el apartado siguiente trataremos de comprobar si la cuestión «cultural-nacional» es un factor relevante en los procesos de legitimación de las decisiones legislativas.
En líneas generales, puede afirmarse que las comunidades autónomas de Cataluña, Euskadi y Galicia han gozado durante la cuarta legislatura de un periodo de «normalidad institucional», fruto de la estabilidad gubernamental y el práctico agotamiento de la legislatura en los tres casos.11 En este marco de «normalidad institucional» la producción legislativa de las tres comunidades autónomas presenta algunas características comunes. Así, el número de leyes aprobadas en los respectivos parlamentos autonómicos es muy similar (44 en Cataluña y Galicia, 39 en Euskadi; ver tabla 2). Sin embargo, si tenemos en cuenta los decretos legislativos, en tanto que normas con rango de ley, la producción legislativa varía sensiblemente en el caso de Cataluña, que pasa a ocupar la primera posición con 62 leyes. En cuanto al contenido temático de las leyes (tabla 2), las comunidades de Euskadi y Galicia son las que presentan mayores semejanzas: en ambas destacan las leyes crediticias y presupuestarias (30,8 % y 33,3 % respectivamente), seguidas por las de economía y desarrollo administrativo. En el caso de Cataluña se invierte esta tendencia, sobresaliendo las leyes sobre desarrollo administrativo (41,9 %) y en menor medida las de economía y presupuestos.
Tabla 2. Producción legislativa en la 4.a legislatura por temas
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Además de la cantidad y el contenido temático de las leyes aprobadas en cada comunidad, es importante considerar la proporción de leyes que cuentan en sus preámbulos con una explícita voluntad legitimadora. La tabla 3 muestra que Galicia es la comunidad que presenta una proporción más elevada de leyes con una referencia legitimadora explícita (77,8 %), seguida de Euskadi (71,8 %) y Cataluña (62,9 %). Entre las normas que carecen de referencias legitimadoras explícicas sobresalen los decretos legislativos, que son especialmente relevantes en Cataluña (18 decretos de un total de 62 leyes). Los objetos de regulación de estas normas sin referencias legitimadoras son, sobre todo, cuestiones de carácter crediticio (especialmente en Euskadi) y de desarrollo administrativo (Cataluña y Galicia).
Tabla 3. Legislación con referencias legitimadoras explícitas
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Para el análisis de las estrategias legitimadoras desarrolladas en los preámbulos de las legislaciones catalana, vasca y gallega hemos utilizado cuatro hipótesis «intuitivas», una para cada uno de los tipos de enunciados normativos del esquema analítico propuesto en el capítulo anterior. A continuación de cada hipótesis presentaremos los resultados obtenidos tras la aplicación del modelo. En el último apartado, señalaremos algunas conclusiones generales.
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Las tres comunidades autónomas buscarán la legitimación a través de su homologación legislativa con normativas internacionales del mundo desarrollado, especialmente con la de los países de la Unión Europea.
La hipótesis no se confirma en su totalidad. El número de referencias a legislación internacional es escasa en los tres casos: 10 referencias en Cataluña, 7 en Euskadi y 8 en Galicia. Ello supone una densidad legitimadora de 0,16 en el caso de Cataluña y de 0,17 tanto en Euskadi como en Galicia. Dicho en otras palabras, el escaso peso que tienen !as referencias internacionales lo que invalida la primera parte de la hipótesis es prácticamente idéntico en las tres comunidades autónomas. En cambio, la segunda parte de la hipótesis sí que se confirma: dentro de las referencias internacionales, las relativas a la Unión Europea o a sus estados miembros son claramente predominantes en los tres casos (8 referencias a la Unión Europea de un total de 10 en Cataluña, 7 de 7 en Euskadi y 7 de 8 en Galicia). Atendiendo a las materias reguladas, se observa que las referencias a legislación internacional se concentran en temas de economía (especialmente en Euskadi y Galicia) y medio ambiente (Cataluña). Dentro de este último tema cabe destacar la protección de los animales, que es objeto de legislación en las tres comunidades autónomas.
2.1. Las tres comunidades autónomas justificarán sus decisiones legislativas a través de enunciados ontológicos que versen sobre sus realidades nacionales respectivas.
2.2. Cuando el objeto descrito posee un alcance mayor al de la comunidad autónoma el número de enunciados ontológicos disminuirá en beneficio de los de carácter gnoseológico.
2.3. Las referencias sobre conocimientos basados en la experiencia práctica sólo serán significativas en el caso de leyes que reformen anteriores disposiciones legislativas.
2.1. La hipótesis se confirma. En efecto, los enunciados ontológicos, es decir, sobre la realidad y en particular sobre la realidad de cada comunidad autónoma (ya sea en su conjunto o alguno de sus aspectos particulares) cuentan con una importante presencia dentro de las legislaciones catalana, vasca y gallega (véanse tablas 4 y 5). La proporción de enunciados ontológicos y relativos a la comunidad autónoma es muy similar en la legislación de Cataluña y Galicia, siendo algo superior en Euskadi, al igual que sucede con el total de enunciados descriptivos (obsérvese cómo las densidades legitimadoras de estos enunciados son casi idénticas en Cataluña y Galicia mientras que en Euskadi es más elevada).
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Tabla 4. Densidad legitimadora de enunciados descriptivos (I)
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2.2. La hipótesis queda refutada. Las justificaciones de las leyes basadas en el conocimiento teórico o científico sobre la realidad (enunciados gnoseológicos) están prácticamente ausentes de las legislaciones catalana, vasca y gallega. Como se observa en la tabla 4, las densidades legitimadoras son muy bajas (0,03 en la legislación catalana y 0,02 en las otras dos). Por consiguiente, ante esta escasísima presencia de enunciados gnoseológicos, no tiene sentido comprobar si aumentan o no tales enunciados cuando se refieren a una realidad mayor que la comunidad autónoma {hipótesis 2.2).
2.3. Se confirma !a hipótesis. Los enunciados legitimadores basados en la experiencia práctica tienen poca importancia dentro de los de tipo descriptivo (ver tabla 4), especialmente en Galicia, donde tan sólo representan un 6,6 % del total de descriptivos (DL = 0,06). La mayoría de las veces en que se utilizan estos enunciados es para justificar la modificación de disposiciones legislativas previas (lo que reafirma la hipótesis 2,3). Concretamente, en el caso de Cataluña el 85,7 % de las ocasiones en que aparecen tales enunciados es para justificar la revisión de una norma anterior, cifra que baja hasta el 66,6 % en Euskadi y Galicia.
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3.1. En las tres comunidades autónomas las argumentaciones más empleadas serán fundamentalmente las de carácter imparcial-general e imparcial-particular, si bien se utilizarán también argumentaciones de carácter parcial-general en el caso de los valores o principios de carácter nacional-cultural.
3.2. Dada la importancia del cleavage nacionalista en la vida política de cada una de las tres comunidades autónomas, cabe esperar que los valores de tipo cultu-ral-nacional desempeñen un papel relevante en la legitimación de sus leyes. A su vez, teniendo en cuenta el distinto peso de dicho cleavage para cada comunidad, puede esperarse un diferente grado de utilización de tales valores: Euskadi será la comunidad que más los utilice y Galicia la que menos,12
3.1. Debemos rechazar la última parte de la hipótesis, pues no se ha encontrado ningún argumento que pudiera clasificarse como parcial, ya que en ningún momento se anteponen los derechos de un determinado colectivo a los de otro. De esta manera, la única diferenciación que en este caso puede realizarse es la que se da entre criterios de tipo genera! o particular, siendo las argumentaciones de carácter imparcial-general mayoritarias en todas las comunidades autónomas (con unas densidades legitimadoras de valor 1,3 en el caso de Euskadi, 0,79 para Cataluña y 0,8 para Galicia).
3.2. No podemos aceptar la hipótesis, pues los enunciados legitimadores pres-cripcivos de tipo cultural-nacional tienen un peso totalmente marginal en el total de enunciados legitimadores prescriptivos usados. De hecho, como puede comprobarse en la tabla núm. 6, tanto en la comunidad gallega como en la catalana son los menos utilizados (con una densidad legitimadora de 0,02 y 0,9 respectivamente), y sólo en el caso de Euskadi no ocupan la última posición, si bien su densidad legitimadora es también muy baja (de sólo un 0,20). Merece destacarse que los valores y objetivos que despuntan a !a vez en las tres comunidades autónomas por su utilización son los de cipo socioeconómico (con unas densidades de entre 0,46, Galicia, y 0,55, Cataluña) y los de carácter técnico-funcional (0,42, Cataluña; 0,43, Euskadi; 0,49, Galicia). También se ha de resaltar que en general la utilización de valores, principios y objetivos como forma de legitimación de las decisiones legislativas es más elevada en Euskadi que en el resto de comunidades autónomas analizadas, correspondiéndo-le una densidad global para los enunciados prescriptivos de 2,48, mientras que en Cataluña es de 1,61 y en Galicia sólo de 1,40 (véase tabla núm. 6). Estas diferencias se hacen especialmente notables en e! caso de los principios y valores vinculados a la tradición liberal y a la democracia participativa. Los primeros son los más utilizados en Euskadi con una densidad legitimadora de 0,82, mientras que en Galicia alcanzan sólo un 0,24, densidad más baja todavía en el caso de Cataluña, con 0,22. En cuanto a los enunciados prescriprivos de carácter democrático, las diferencias continúan siendo importantes (mientras que en Euskadi se alcanza una densidad de 0,43, en Cataluña se queda en 0,19, y en Galicia sólo se consigue un insignificante 0,09).
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Tabla 6. Referencias prescriptivas (valores objetivos)
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4.1. Dado que según los resultados obtenidos en el apartado anterior en Euskadi están más extendidas las justificaciones basadas en principios «democráti-co-participativos», cabe esperar que el modo de formulación de las políticas desde unas bases participativas actuará como un factor legitimador relativamente más importante en esta comunidad autónoma.
4.2. Los criterios de elaboración normativa, en cambio, tendrán más peso en Cataluña debido a su mayor producción legislativa.
4.3. Los criterios y principios de implementación político-administrativa presentarán los mismos rasgos en los tres casos, centrándose en la coordinación interadministrativa (especialmente con el poder local), en la agilidad, racionalización y simplificación de las actuaciones.
4.1. La hipótesis no se confirma, fundamentalmente por el poco peso imputable al apartado de formulación de políticas incluso si lo consideramos globalmente. Si bien en el caso de Euskadi éste es mayor, no alcanza más que una densidad legitimadora igual a 0,07 (en Cataluña la densidad legitimadora correspondiente es 0, es decir, no hay ninguna referencia de este tipo, y en Galicia 0,02, por lo que su significación es también desestimable). Aunque es cierto que en el caso de Euskadi todos los enunciados clasificables bajo este epígrafe hacen referencia a elementos participativos, su importancia numérica es tan poca que ello nos lleva a rechazar la hipótesis.
4.2. No se confirma la hipótesis. La comunidad autónoma con una densidad legitimadora mayor en este campo es Euskadi, con 0,35, seguida de Galicia, 0,15, y Cataluña, que ocupa, pues, el último lugar con una densidad legitimadora de 0,04. En conjunto, la importancia relativa de este tipo de argumentaciones considerando las tres comunidades es baja. En todo caso, el tipo de argumentaciones utilizadas en los tres casos es muy similar, haciendo mayoritariamente referencia a la necesidadPage 180
de modernización o adaptación de la normativa a unas circunstancias en constante cambio, así como a la clarificación o eliminación de ambigüedades existentes en leyes precedentes.
4.3. Podemos aceptar la hipótesis. Dentro del grupo de los enunciados pres-criptivos instrumentales, los que hacen referencia a la implementación son los más empleados. Sus densidades leginmatorias son de 0,69 en el caso de Euskadi, 0,31 para Galicia y 0,25 para Cataluña. Entre los enunciados analizados, cabe destacar por su importancia, sin que existan diferencias remarcables entre las diferentes comunidades autónomas: a) La coordinación-colaboración, tanto ínter como intra-administrativa, así como entre la Administración pública y el resto de la sociedad; b) La racionalización y flexibilización de la gestión; c) La desconcentración y la descentralización.
Tabla 7. Enunciados prescriptivos instrumentales
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Tras aplicar el modelo analítico sobre legitimación política a la producción legislativa de las comunidades autónomas de Cataluña, Euskadi y Galicia durante la cuarta legislatura, pueden extraerse las siguientes conclusiones:
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Las estrategias legitimadoras de las decisiones, legislativas desarrolladas por los parlamentos autonómicos de Cataluña y Galicia son muy parecidas. Así, tal y como se observa en la tabla 8, la densidad legitimadora global (cociente entre el total de referencias legitimadoras y el número de leyes aprobadas) de la producción legislativa de ambas comunidades es prácticamente idéntica (3,14 en Cataluña y 3,11 en Galicia), siendo bastante más elevada la de Euskadi (5,41). Más concretamente, las densidades legitimadoras de cada tipo de enunciado legitimador sigue la misma tónica: cercanía entre los casos catalán y gallego, y distanciamiento del vasco; distanciamiento que es especialmente evidente en relación con ¡os enunciados de tipo prescriptivo y prescriptivo-instrumental. En otras palabras, la legislación vasca es la que cuenta con una mayor proporción de referencias legitimadoras por ley.
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De los cuatro tipos de enunciados examinados, los tres parlamentos autonómicos recurren frecuentemente a enunciados descriptivos —referidos, sobre todo, a la realidad de la propia comunidad autónoma— y a enunciados prescriptivos para justificar las decisiones legislativas. Dentro de las referencias prescriptivas, que son las más frecuentes (obsérvese en la tabla 8 cómo en los tres casos suponen casi la mitad de la densidad legitimadora global), sobresalen los valores y objetivos de carácter socioeconómico y técnico-funcional (con densidades legitimadores en torno a 0,45 en los tres casos). Como ya se ha comentado (véase nota 8), la apelación habitual a valores y objetivos socioeconómicos vinculados al Estado de bienestar —como la integración social o el bienestar de los ciudadanos— y a valores técnico-funcionales —por ejemplo, la eficacia o la eficiencia— constituye una nota característica de la legitimación política en las democracias actuales.
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Tabla 8. Densidad legitimadora global
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El papel decisivo que desempeña el cleavage nacionalista en los sistemas políticos de Cataluña, Euskadi y Galicia no se corresponde con una presencia significativa en la legitimación de las leyes elaboradas por sus respectivos parlamentos. En efecto, la utilización de referencias legitimadoras de raíz cultural-nacional, como por ejemplo las identidades culturales o los valores colectivos, es muy escasa dentro de la producción normativa de las tres comunidades autónomas, sobresaliendo ligeramente Euskadi (con una densidad legitimadora en este tipo de enunciados de 0,2, mientras que la de Cataluña y Galicia son, respectivamente, 0,09 y 0,02).
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En los preámbulos de las leyes no se utiliza ningún argumento prescriptívo de carácter parcial. A diferencia de lo que ocurre en otras esferas políticas (como las campañas electorales o los debates parlamentarios), en las que frecuentemente se justifican las posiciones en razón de argumentos parciales especialmente, al aludir a la actuación y ios intereses del adversario político, en la legislación de los tres parlamentos autonómicos predomina la imparcialidad.
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La utilización del modelo analítico elaborado por F. Requejo por parte de otros investigadores ha corroborado su validez empírica. A la hora de clasificar las diferentes referencias legitimadoras en los criterios establecidos en el modelo hemos comprobado que se cumplen las condiciones formales de exhaustividad, exclusividad y simplicidad exigibles a todo modelo analítico. Cabe señalar únicamente que en la clasificación de los enunciados prescriptivos dentro de las seis tradiciones normativas se nos han planteado dudas en algunas ocasiones, dada la posibilidad de incluirlas en más de una tradición normativa. En estos casos hemos tenido enPage 182cuenta el contenido general de la ley, lo que facilitado su inclusión en una determinada categoría.
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El uso del concepto de densidad legitimadora permite la cuantificación de un aspecto cualitativo como el de la legitimación política, y a partir de él podemos construir índices ponderados como los siguientes, en los que hallamos su valor para la legislatura analizada en general, a partir de los valores de la densidad legitimadora global de cada una de las comunidades autónomas por separado.
DL = Densidad legitimadora
NUL = Número de decisiones legislativas
CA = Comunidad autónoma
E = Euskadi
C = Cataluña
G =; Galicia
-
En primer lugar, para oUtener la densidad legitimadora global tomando como referencia el conjunto de comunidades autónomas estudiadas, restamos a la densidad legitimadora de cada una de ellas aquella densidad legitimadora asociada a los enunciados legislativos-(Requejo, 1995: 262).
DL global = I[DL (CA)i x N"L (CA)i] / IN°L(CA)i
DL(E) = DL total - DL{enunciados legales) = 5,41 - 0,17 = 5,24
DL(C) = 3,14 -0,16 = 2,98
DL(G) = 3,11-0,17 = 2,94
DL global = 5,24 x 39 + 2,98 x 62 + 2, 94 x 45 / 39 + 62 + 45 = 204,36+184,76 + 132,3/ 146 = 521,4/ 146 = 3,57
-
Según el tipo de enunciado
d = enunciados descriptivos
ev = enunciados prescriptivos basados en valores y objetivos
ei = enunciados prescriptivos instrumentales
DL (d, ev, ei) = I[DL (d, ev, ei)(CA)i X N"L {CA)i] / N°L(CA)i
DL enunciados descriptivos = 1,61 x 39 + 1,06 x 62 + 1,04 X 45 / 146 =
= 62,8 + 65,72 + 46,8 / 146 = 175,32 / 146 = 1,2
DL enunciados prescriptivos = 2,48 X 39 + l,6l X 62 + 1,40 X 45 / 146 =
= 96,72 + 99,82 + 63/ 146 = 259,54/ 146=1,77
DL enunciados prescriptivos instrumentales = 1,13 X 39 + 0,30 X 62 +
+ 0,49 x 45 / 146 = 44,07 + 18,6 + 22,05 / 146 = 84,72 /146 = 0,58
Además, dentro de la DL (ev) podemos establecer la contribución relativa de las distintas tradiciones normativas consideradas:
DL {ev)i = I[DL (ev)¡ X N"L (ev)i] / IN°L(ev)i
Los resultados finales son los siguientes:
-
-
DL liberal-protecriva = 0,82x39+ 0,22x62+ 0,24x45/146 = 57/146 =0,39
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-
DL democrárico-participaciva - 0,22
-
DL socioeconómica = 0,50
-
DL ecológica = 0,11
-
DL culturai-nacional = 0,10
-
DL técnico-funcional = 0,44
Los valores y objetivos de tipo socioeconómico son los que alcanzan una densidad legitimadora más elevada, llegando.hasta un 0,5, seguida en importancia por la densidad legitimadora correspondiente a los principios técnico-funcionales, con un 0,44, y la asociada a los valores liberales-protectivos, 0,39. Las densidades legitimadoras asociadas a los valores ecológicos y culturales nacionales son prácticamente irrelevantes, con unos valores muy bajos, 0,11 y 0,10 respectivamente, mientras que la ligada a los principios democrático-participattvos ocupa una situación intermedia, con un 0,22.
A continuación se compararán los resultados obtenidos por Ferran Requejo (1995) en su análisis de la producción legislativa de los parlamentos autonómicos de Cataluña y Euskadi durante la tercera legislatura, y los obtenidos en el presente trabajo, en el que se aplica el mismo modelo analítico a la producción legislativa de estos dos parlamentos, añadiendo el de Galicia, durante la cuarta legislatura.13 Para llevar a cabo esta comparación, se examinará cómo ha evolucionado la presencia de cada uno de los tipos de enunciados legitimadores considerados, fruto de las distintos criterios clasificatorios tenidos en cuenta.
El objeto de estudio es exactamente el mismo en ambos casos: los preámbulos de las normas con rango de ley. El número de leyes elaboradas en cada comunidad se redujo de la tercera a la cuarta legislatura, especialmente en el caso de Cataluña, donde se pasa de 78 leyes más dos decretos legislativos a 44 leyes más 18 decretos legislativos, mientras que para Euskadi la diferencia va desde las 45 leyes de la tercera legislatura a las 39 de la cuarta.
En cuanto a qué porcentaje de estás normas con rango de ley presentan una normatividad legitimadora explícita, puede observarse cómo éste disminuye considerablemente en el caso de Cataluña (de un 89 % a un 62,9 %) y aumenta en el caso de Euskadi, si bien este aumento es de menor importancia (del 64,45 % al 71,8%).
El primer tipo de enunciados considerados, los legales, tienen en ambas legislaturas y para todas las comunidades consideradas una presencia ínfima, no en vano su densidad legitimadora es como máximo 0,19 en el caso de la tercera legislatura en Euskadi (ver tabla 9).
Tabla 9. Densidad legitimadora global
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Los enunciados descriptivos son mucho más relevantes en general, y su importancia ha aumentado tanto para una como para otra comunidad. La densidad legitimadora en el caso de los enunciados descriptivos ontológicos ha aumentado desde la tercera a la cuarta legislatura en ambas comunidades {desde un 0,84 a un 1,28 en el primer caso, y desde 0,51 a 0,8 en el segundo). La densidad legitimadora de los enunciados descriptivos gnoseológicos es prácticamente irrelevante en ambas ocasiones, reduciéndose aún más si cabe en la última legislatura tomada en consideración (en Euskadi se pasa de 0,09 a 0,02, y en Cataluña de 0,07 a 0,03). Si comparamos la densidad legitimadora asociada a la experiencia práctica, ésta es en ambas ocasiones muy baja, aunque ligeramente superior en la cuarta legislatura, si bíen es cierto que este tipo de argumentos, como se suponía en la hipótesis planteada, se usan mayoritariamente para justificar la modificación de disposiciones legislativas previas. Por lo tanto, podemos afirmar que la gran mayoría de los enunciados legitimadores descriptivos son, en ambos periodos legislativos, aquellos relativos a la presentación de «hechos», a la descripción de la realidad.
En relación con los enunciados prescriptivos basados en valores, principios y objetivos, se observa que el comportamiento, por lo que se refiere al criterio par-cial-imparcial, es el mismo para las dos comunidades autónomas en cualquiera dé las legislaturas analizadas (ver tabla 10). No se ha detectado ningún argumento que pudiera considerarse de tipo parcial y, por lo canto, la única diferenciación que se da es la existente entre criterios de tipo general o particular. Son más frecuentes los argumentos generales que los particulares en ambas comunidades autónomas tanto en la tercera como en la cuarta legislatura, y su importancia ha aumentado ligeramente de una a otra legislatura, aunque también los de tipo particular hayan aumentado en el caso de Euskadi. Este aumento, empero, es tan escaso que no disminuye el predominio de los argumentos de carácter general en esta Comunidad.
Tabla 10.
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Si nos fijamos en cómo varía la importancia de estos argumentos legitimadores una vez clasificados según las seis concepciones normativas básicas tenidas en cuenta, comprobaremos cómo, en el caso de la Comunidad Autónoma catalana, los valores que han predominado en las dos legislaturas analizadas han sido los socioeconómicos y los técnico-funcionales, mientras que en el caso de Euskadi tienen mayor importancia los liberales (especialmente en la última legislatura considerada) y los democrático-participativos, aunque los valores socio económicos y los técnico-funcionales también están suficientemente representados. En cualquier caso, los valores culturales-nacionales tienen una presencia ínfima, lo que nos lleva a rechazar la hipótesis que consideraba que en el caso de las tres comunidades autónomas históricas este tipo de valores serían de una importancia crucial en la legitimación de las leyes, al igual que se rechazaba para el caso de Euskadi y Cataluña en la tercera legislatura.
Gráfico 1. Valores/objetivos
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Comparativamente, la importancia global de estos enunciados prescriptivos es mayor en ambas legislaturas en Euskadi (véase la tabla 9), aumentando la diferencia entre esta Comunidad y Cataluña a lo largo del tiempo.
En relación con los enunciados prescriptivos instrumentales, puede comprobarse en la siguiente tabla cómo la gran mayoría de argumentos de este tipo hacen referencia a la fase de implementación, sea cual sea la comunidad o la legislatura observada. Las referencias a la fase de formulación de las políticas públicas son en general irrelevantes. Por lo que respecta a la densidad legitimadora correspondiente a la elaboración normativa, ésta aumenta en el caso de Euskadi desde el tercer al cuarto periodo legislativo, aunque en ei caso de Cataluña disminuye hasta valores muy bajos, siendo igualmente para Galicia muy escasa, por lo que el efecto conjunto de estas dos comunidades lleva a no considerar relevante la referencia a este tipo de argumentos durante la cuarta legislatura, a diferencia de lo que ocurría en la tercera. Sin embargo, ha de señalarse que el tipo de argumentaciones utilizadas es muy similar tanto para todas las comunidades como en uno y otro período legislativo, siendo las más habituales, tal y como ya se ha comentado, la necesi-Page 186dad de clarificar o simplificar alguna normativa previamente existente, así como el proceder a su modernización o adaptación a un nuevo contexto en constante cambio.
Tabla II
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Observados de forma conjunta (tabla núm. 9), los enunciados legitimadores prescriptivos instrumentales son en ambas legislaturas mas importantes en Euskadi, y aunque en las dos comunidades se sufre un retroceso en el uso de este tipo de referencias legitimadoras en la cuarta legislatura, la disminución de su importancia es mucho mayor para Cataluña, con lo que se agrandan considerablemente las diferencias entre las dos comunidades.
Gráfico 2. Enunciados legitimadores
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En resumen (gráfico 2), las diferencias entre ambas legislaturas por lo que se refiere a las estrategias legitimadoras utilizadas son mínimas. Los enunciados prescriptivos son siempre los más utilizados, y entre ellos, ios asociados a los valores socioeconómicos y técnico-funcionales predominan en Cataluña, mientras que para Euskadi destacan los ligados a los principios liberales y democrático-participativos.
No se ha detectado ningún enunciado legitimador prescriptivo que pudiera ser calificado de parcial, y los enunciados de tipo general son siempre mayoritarios frente a los particulares. Esto, unido a la poca frecuencia en el uso de los valores cultural — nacionales, denota que en la legitimación de la legislación se busca unPage 187discurso más universalista y neutral que el efectuado en otro tipo de ámbitos políticos (como, por ejemplo, en las campañas electorales), donde la defensa de los intereses particulares de un determinado colectivo, incluso si ello implica el ataque de los de otros grupos, es una práctica mucho más habitual.
La mera descripción de la realidad, la constatación de un hecho, es también una práctica legitimatoria muy extendida, tal y como se desprende de la importancia de los enunciados descriptivos ontológicos. Por lo que se refiere a los enunciados instrumentales, de todas las fases de elaboración de las políticas públicas, eje alrededor del cual se subclasifican. este tipo de referencias legitimadoras, es la de implementación, la puesta en práctica de la ley, la que recoge un mayor número de enunciados legitimadores.
En todo caso (tabla 9), la densidad legitimadora global mayor corresponde tanto en la tercera como en la cuarta legislatura a Euskadi (con un 4,93 y un 5,41 respectivamente), agrandándose las diferencias entre esta Comunidad y Cataluña, ya que mientras que para la primera la densidad legitimadora global aumenta, para la segunda disminuye (de un 4,19 en la tercera legislatura a un 3,14 en la cuarta).
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[1] Este trabajo se inscribe dentro de un proyecto de investigación financiado por el CIRIT (CS93-4001) y el CICYT (Sec 96-0776) dirigido por Ferran Requejo (Universidad Pompeu Fabra}, a quien agradecemos su asesoramiento y colaboración.
[2] La distinción clásica entre concepciones republicanas y liberales viene siendo objeto de una interesante revisión analítica en la teoría política de los últimos años. En especial, cabe destacar los últimos trabajos de Habermas y Rawls. Véase, a este respecto, McCanhy (1994) y Vallespfn (1995).
[3] Los estudios empíricos de la legitimidad política se han inspirado tradicionalmente en la definición de Max Weber: !a legitimidad de una dominación descansa en la creencia de los sometidos a dicha dominación (1992: 170).. Entre las definiciones contemporáneas cabe destacar las de Lipset, Easton o Linz, que son los referentes básicos de los trabajos empíricos sobre legitimidad política (Weil, 1989; Montero y Moruno, 1993; Kaasey Newcon, i 995). En cambio, la interpretación que se hace de la legitimidad política en teoría policía ts muy diferente: la legitimidad no es una cuesrión que esté vinculada preferentemente a opiniones o creencias sino ;i principios normativos, tales como la libertad, !a razón o la voluntad general (Del Águila, 1995: 3). Habida cuenta de estas diferencias semánticas y analíticas de la legitimidad entre los estudios empíricos y los de teoría política, algunos autores ven necesario distinguir conceptualmente ambos campos de estudio, hablando en el primer caso de «legitimación» —concepto «descriptivo»— y en el segundo de «legitimidad» —concepto «normativo»— (Garaón Valdés, 1988-89: 361-362; Requejo, 1995: 241-245). Más allá de las críticas que mutuamente se vienen haciendo a las dos líneas de estudio, merece la pena destacar algunas propuestas de combinación de ambos enfoques u la hora de analizar la legitimidad política (Beetham, 1991: 15-25; Barker, 1990: 21-26).
[4] Sin pretender hacer un listado de los estudios sobre la cultura política en España, destacaremos tres, dedicados expresamente a la legitimidad política: McDonough, Bamcs y López Pina (1986), Montero (1992) y Maravall (1995). En el estudio empírico de los argumentos de legitimidad destacan los trabajos de Del Águila y Montoto (1984) y Del Águila (1992) centrados en el análisis del discurso de los partidos políticos, y los de Requejo (1989; 1995) referidos a los parlamentos autonómicos de Cataluña y Euskadi.
[5] «Legitimación» tiene en este trabajo un sentido similar i «justificación». Así, al hablar de «legitimación política» nos referiremos :¡ la utilización por parte de una instancia política de diferentes argumentos destinados a presentar sus propuestas como legítimas ante la ciudadanía.
[6] Véase Requejo {1995: 245-249). Un primer esbozo de este modelo se encuentra en Requejo (1989). Desde un punto de vista metodológico cabe reseñar que en el diseño del modelo ha intervenido una doble exigencia: 1. Su validez empírica; 2. El cumplimiento de tres propiedades formales: exhaustividad (todos los elementos legitimadores deben poder incluirse en el modelo), exclusividad (no deben aparecer los mismos elementos en diferentes apartados) y simplicidad (no deben aparecer apartados vacíos al aplicar el modelo).
[7] «[...] thefundamental thing kading to tht recognition ofagent-tiítura! rcasons is A senst that no ont is more important tban anyone elsen (Nagef, 1989: 171). A este tipo de razones («agent-neutralreasons») contrapone lai de tipo parcial, que llama «agtnt-rrlative reasons» (ver Nagei, 1989: cap. IX).
[8] Obsérvese que los principios y valores incluidos en la categoría técnico-funcional no son valores «éticos» como la libertad o la igualdad material, que forman parce de las otras categorías normativas, sino valores de carácter «técnico» o «instrumenta]». Estos últimos cobran relevancia en la escena pública durante el periodo expansivo de los estados de bienestar, constituyendo desde entonces elementos básicos de legitimación política (Requejo, 1990: 137; Silvestre, 1995: 165-170).
[9] La cuarta legislatura transcurrió durante los años 1991-1994 en Euskadi, 1992-1995 en Cataluña y 1990-1993 en Galicia.
[10] Así, por lo que se refiere al sentimiento de identificación nacional, encuestas de opinión del CIS de abril y octubre de 1993 muestran que el porcentaje de la población que se define «sólo vasco/catalán/gallego» o «más vasco/catalán/gallego que español» es —Sumando los porcentajes de ambas categorías— del 45 % en Euskadi, 37 % en Cataluña y 29 % en Galicia. Cifra que para el conjunto de la. población española era en noviembre de 1992 eí 19 % (Fuenie: E. Martínez, Sentimientos nacionales y cambio institucional en la España de las autonomías; 1980-1995, inédito).
[11] Para una información más detallada de la actividad de cada una de las eres comunidades autónomas durante este período, véase Aja (informes 1991-1995). M. Barreda y M. Galofré, La legitimación de las decisiones legislativas,..
[12] Recuérdense los datas de opinión recogidos en la nota 10. M. Barreda y M, Galofré, La legitimación de las decisiones legislativas...
[13] La tercera legislatura transcurrió para el caso de Euskadi desde 1987 a 1990, y desde 1988 a 1991 para Cataluña. La cuarta legislatura, tal y como ya apuntábamos en la nota 9, es la que va desde 1991 hasta 1994 en Euskadi, de 1992 a 1995 en Cataluña y de 1990 a 1993 en Galicia.
