La primera década del conflicto en defensa de la Autonomía Local

AutorSantiago A. Roura Gómez
CargoProfesor Titular de Derecho Constitucional. Universidad de la Coruña
Páginas95-118

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1. Introducción

La ley orgánica 7/1999, de 21 de abril, de reforma de la 2/1979, del Tribunal Constitucional (en adelante, LOTC), introdujo en nuestro Derecho hace algo más de diez años un proceso constitucional de tutela de la autonomía que la Constitución de 1978 reconoce a los entes locales: el conflicto en defensa de la autonomía local1. El primer conflicto de esta clase fue planteado, unos meses después, por la ciudad autónoma de Ceuta2, y la primera sentencia constitucional en este tipo de procesos, la 240/2006, resuelve también aquel litigio. Sobre el nuevo conflicto local y al tiempo en que iba

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avanzando la tramitación parlamentaria de la ley orgánica que lo introdujo, publiqué en su momento un ar tícu lo3que ponía de manifiesto algunos problemas que, al menos en una primera aproximación teórica, el nuevo proceso planteaba, llegando a considerar contraria al sistema español de justicia constitucional una reforma que en la práctica venía a ampliar el número tasado de sujetos que, conforme a la Constitución, contaban con legitimación activa para la impugnación de normas con rango de ley pretendidamente inconstitucionales.

Transcurrido tiempo suficiente para que los conceptos hayan madurado y, lo que es mucho más importante, recaídas ya las primeras resoluciones del Tribunal Constitucional en este proceso, incluidas dos sentencias (de los años 2006 y 2008), parece oportuno someter aquel primer examen, que pudo parecer severo en alguno de sus juicios, a una revisión que nos aproxime a la realidad teórica y práctica de este proceso y que ayude a despejar las dudas que su mera formulación estática planteaba. Atenderá la exposición, en primer lugar, a los datos estadísticos que ofrece la dinámica desarrollada por el proceso hasta el momento, a partir de la que se introducirán las conclusiones que arrojan esos datos y el examen de pormenorizado de las resoluciones que han recaído.

2. Unos cuantos datos significativos

Los datos estadísticos4relacionados con el conflicto en defensa de la autonomía local ponen de manifiesto que, como parecía desprenderse del análisis puramente estático, la legitimación activa del conflicto dificulta extraordinariamente el acceso de los entes locales al proceso. Si, como se declaraba, una de las razones de su establecimiento residía en la oportunidad de conferir a las entidades locales facultades de autotutela en la jurisdicción constitucional, lo cierto es que las normas de acceso al proceso han constituido una severa limitación para que éste se ponga efectivamente (válidamente) en marcha. Así, desde la aprobación de la Ley Orgánica 7/1999 hasta el 15 de marzo de 2011 han ingresado en el Tribunal Constitucional 20 conflictos en defensa de la autonomía local, de los que, en la misma fecha, quedaban pendientes de

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resolución 95. De los 11 fenecidos hasta entonces, solo 2 lo fueron por medio de sentencia (la 240/2006, de 21 de abril y la 47/2008, de 11 de marzo), sin que en ninguna de ellas el Tribunal Constitucional haya constatado la vulneración de la autonomía local alegada.

Puede parecer, por lo tanto, que en un país con 18 cuerpos legislativos más 18 ejecutivos con capacidad legislativa delegada y, a veces, también de urgencia (potenciales vulneradores de la autonomía local) y 8.116 municipios, 43 provincias, 7 cabildos y 3 consejos insulares (potenciales demandantes, solos o unidos en el porcentaje adecuado)6la interposición de 20 conflictos en defensa de la autonomía local en más de 10 años de existencia del proceso, no representa un índice muy elevado de litigiosidad local constitucional. Este escaso éxito –al menos numérico– del proceso tiene, a nuestro juicio, diversas explicaciones, de las que pasamos a dar cuenta.

3. Las dificultades en la legitimación activa del conflicto en defensa de la autonomía local

En primer lugar, pudiera suceder –y en efecto sucede– que las dificultades procedimentales para iniciar el proceso hayan supuesto una barrera excesivamente difícil de franquear para los sujetos legitimados, lo que, por lo demás, se apuntó ya desde el primer momento y las resoluciones recaídas hasta ahora han venido a confirmar. Existen, en este sentido, dos tipos de dificultades, en primer lugar las puramente numéricas y en segundo lugar las de naturaleza propiamente procedimental, que se refieren a los requisitos que deben acompañar a la demanda y al tiempo en que tales requisitos deben cumplimentarse y que, combinadas con las anteriores, explican en parte el escaso número de procesos planteados.

Por lo que se refiere a los condicionamientos puramente cuantitativos, las normas relativas a la legitimación en el conflicto responden, como se sabe, a dos grandes circunstancias: la de que los demandantes –municipios o provincias– resulten ser los destinatarios únicos de la norma con rango de ley que consideran vulnera su autonomía local y, de otra parte, la de que los demandantes supongan, al menos y siendo municipios, un séptimo de los que existan en el ámbito de aplicación de la

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ley, es decir, en principio –aunque es teóricamente posible trazar otros ámbitos más restringidos, como enseguida veremos– el conjunto del Estado o una Comunidad Autónoma y que cuenten, además, con un sexto de la población de ese mismo ámbito, o bien, siendo provincias, que representen al menos a la mitad de las existentes y cuenten como mínimo con la mitad de la población en ese ámbito de aplicación de la ley7.

Es evidente que para los casos de destinatario único esas dificultades de la puesta en marcha del proceso a que antes nos referíamos no existen. La mínima diligencia por parte de los entes locales interesados que resulten destinatarios únicos de las leyes pretendidamente vulneradoras de la autonomía local resolverá sin dificultad alguna los trámites del requisito mayoritario en su órgano plenario y de solicitud del dictamen del órgano consultivo.

La cuestión se complica, como se pudo vislumbrar de la mera lectura de la ley, cuando de lo que se trata es de aunar numerosas voluntades locales en un tiempo relativamente reducido y hacerlo además con respeto de determinados formalismos, nimios tal vez desde la perspectiva de organizaciones administrativas de cierto peso específico, pero no tanto cuando de lo que estamos hablando es de micro municipios españoles, que son especie común en nuestra organización territorial local como es de sobra conocido8.

Un buen ejemplo de ese complejo de dificultades y de la problemática que plan-tean, en particular cuando la norma que pretendidamente vulnera la autonomía local es una ley estatal, lo ofrece lo sucedido con respecto a la ley 18/2001, de 12 de diciembre, general de estabilidad presupuestaria, refundida hoy en el Real Decreto-Legislativo 2/2007, de 18 de diciembre. Las limitaciones a la capacidad financiera de los entes locales que en ella se imponían motivó que muchos municipios decidiesen iniciar los trámites conducentes a la presentación de un conflicto en defensa de la autonomía local frente a la misma y, como era de esperar, los resultados de semejante procedimiento no fueron los apetecidos. A esta circunstancia hubo de referirse ya el Consejo de Estado, con ocasión de la emisión del dictamen de 20 de junio de 2002 relativo a

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este supuesto9, al manifestar el sinnúmero de problemas procedimentales detectados: certificaciones de acuerdos plenarios que aprueban iniciar los trámites del conflicto pero no dan cuenta de la mayoría obtenida en la sesión correspondiente, o que dan cuenta de una inferior a la absoluta requerida por la LOTC; acuerdos de órganos distintos al Pleno de la Corporación; certificaciones de los acuerdos en las que no se hace constar la norma frente a la que se va a plantear el conflicto y otras que no vienen expedidas por el Secretario General de la Corporación y acuerdos plenarios que resuelven la reacción procesal frente a la ley que, en fin, se adoptan antes de que haya sido objeto de publicación oficial. Con este antecedente en su tramitación no extrañará que el proceso acabara con los AATC 419/2003 y 46/2004 (que ratifica el anterior, recurrido en súplica), auténticas piezas de convicción, en mi opinión, de hasta qué punto el conflicto en defensa de la autonomía local es un instrumento de más bien escasa virtualidad práctica cuando de reaccionar frente a normas con rango de ley del Estado se trata. Y es que, pese a que el procurador de los tribunales que ostentaba la representación de los ¡1.18510! municipios españoles que conformaban el litisconsorcio activo necesario en aquellos autos, solicitó –y obtuvo– en dos ocasiones del Tribunal Constitucional, la ampliación del plazo de 30 días que inicialmente se le había concedido para subsanar los numerosos defectos de las certificaciones de los

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acuerdos de planteamiento del conflicto, ni siquiera en los casi cuatro meses de que finalmente se dispuso fue posible acreditar la válida postulación de 86 de ellos, con lo que el auto acabó por inadmitir el conflicto y ordenar el archivo de las actuaciones.

La perseverancia de los municipios no tiene acogida en la resolución del recurso de súplica que se interpuso contra el primero de los autos citados, resuelto, como dijimos, por medio del ATC 46/2004. En el antecedente 14 c) de este último el propio Tribunal reconoce la dificultad que, especialmente en los municipios de menor entidad, existe para cumplir los requisitos de postulación que exige la LOTC, si bien niega que deba ser el propio órgano constitucional, como pretendía la parte actora, quien se dirija a las entidades locales con respecto a las...

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