La debilidad del modelo actual y su alteración por sucesivas deslegalizaciones
| Autor | Antoni Roig |
| Cargo del Autor | Universidad Autónoma de Barcelona |
CAPÍTULO III
LA DEBILIDAD DEL MODELO ACTUAL Y SU ALTERACIÓN POR SUCESIVAS DESLEGALIZACIONES
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LOS DIVERSAS PROPUESTAS PARA DOTAR DE RESISTENCIA AL MODELO GENERAL Y LA POSIBILIDAD DE NUEVAS NORMAS GENERALES (NORME SULLA DELEGIFICAZIONE) Y DE LEYES DE DESLEGALIZACIÓN INDIVIDUALES (NORME DI DELEGIFICAZIONE)
Una concreta ley de deslegalización o norma di delegificazione que infrinja los requisitos establecidos en la ley general o norma sulla delegificazione puede llegar a afectar, como hemos visto, al principio de legalidad156. Por consiguiente, es comprensible que la rigidez de la Ley 400/1988 no sea un tema baladí. La falta de resistencia de Ley 400/1988 frente a las deslegalizaciones futuras supondría un riesgo para el necesario respeto de las garantías del art. 17.2. Pues bien, la doctrina coincide en destacar la facilidad con la cual el legislador puede modificar el modelo supuestamente general. En efecto, simples leyes ordinarias están produciendo derogaciones puntuales, expresas o incluso tácitas, al régimen general. La mayoría de autores sostienen que ello es inevitable pues la deslegalización no se encuentra constitucionalizada, y el ordenamiento italiano desconoce la ley orgánica. Por tanto, descartan considerar a la ley 400/1988 como una hipotética ley orgánica sobre las fuentes del Derecho157. En definitiva, es opinión destacada que la ley "general" no es más que una ley ordinaria. Por tanto, ésta es inadecuada como norma sobre la producción, pues cualquier ley ordinaria posterior dispone de la misma fuerza para decidir en otro sentido. Por todo ello, se afirma la conveniencia de emprender una reforma constitucional con visos, esta vez sí, de llevar a cabo una reforma real del sistema de fuentes. Algunos autores, sin embargo, aunque se muestran favorables a la reforma constitucional, avanzan, con todo, argumentos en favor de la resistencia de la ley 400. Para ello, se parte no ya de criterios formales, pues éstos favorecen la condición ordinaria de la Ley estudiada, sino de aspectos materiales o sustantivos. Con este proceder, se ofrecen incluso soluciones que desbordan la problemática de la fuerza pasiva de la Ley 400/1988, y redefinen el sistema de fuentes en general158.
1.1. La autolimitación de las leyes sobre la producción normativa.
La postura más convincente para otorgar una rigidez a la Ley 400/1988, sin llegar por ello a reformar la Constitución, es la sostenida por Franco MODUGNO. La relación entre la ley y el reglamento se explicaría por una distribución de competencias en razón de la intensidad reguladora. Las leyes ordinarias, si dejamos de lado la degradación de las leyes concretas, tienden a ser normas de principios en materia de fuentes del Derecho, o leyes prefiguradoras de la disciplina de otras fuentes normativas. El reglamento, en cambio, contiene una regulación detallada. Un ejemplo de ello lo constituye la Ley 400/1988, que es una "legge-quadro" para la disciplina de otras fuentes normativas159. La regulación del sistema de fuentes es concebido, al igual que en el caso anterior, como un ámbito mate- rialmente constitucional, aunque esté regulado por ley ordinaria. Por consiguiente, las leyes sobre la producción adquieren una posición parecida a la de la ley orgánica española o francesa, siendo su mayor cualificación en razón de la materia y no de la forma160.
En este sentido, la deslegalización es una autolimitación de la ley, pues reconoce una competencia legislativa diferenciada a la ley y al reglamento161. La distribución competencial entre ambas se fundamenta en una “reserva atenuada” de reglamento. El contenido de esta “reserva atenuada” sería el siguiente: las leyes posteriores no podrían realizar modificaciones implícitas parciales; sólo serían posibles las derogaciones cuyo contenido fuese definir un nuevo cuadro general de la producción normativa. Ello supone que una vez se da la primera regulación legal general, sólo podrá modificarse a partir de entonces el marco. Queda vedado, en cambio, realizar incursiones concretas en el "ámbito" reglamentario162. En esta primera formula- ción la “reserva atenuada” es más reserva que atenuada. Aquí la autolimitación es una auténtica capacidad de configurar la producción normativa hacia la apertura, y que escapa a su autor una vez ejercida. El autor, sin embargo, matiza posteriormente su postura inicial. Así, la autolimitación que afecte al reglamento gubernativo dispone de un régimen especial. En efecto, en este caso y excepcionalmente, la ley puede entrar incluso en la regulación de detalle, siempre que lo disponga expresamente163. Por consiguiente, sólo se impedirá el retorno de la ley, cuando realice una regulación contraria sin afirmar la voluntad expresa de modificar también el contenido reglamentario164. De esta manera, la “reserva atenuada” queda aquí reducida a un requisito formal. El retorno de la ley es posible, pero debe ser expreso. Así, es patente la voluntad de volver sobre la inicial decisión de apertura, es decir la autolimitación. El resultado de esta propuesta, sobre todo cuando no afecta a un reglamento gubernativo, concede a la ley un lugar central en la adaptación del sistema de fuentes. Esta postura, minoritaria en la doctrina, tampoco ha encontrado hasta el momento ninguna atención por parte de la Corte Constitucional.
1.2. La exclusión de las modificaciones implícitas.
Se ha sugerido, en la línea más matizada de MODUGNO, la posibilidad de que la ley 400/1988 vincule a las normas posteriores que no pretendan expresamente derogarla o modificarla165. De esta manera, toda ley deslegalizadora debería adaptarse a los dictados de la norma general, o bien derogarla expresamente. La derogación expresa caracteriza a la ley posterior como una nueva norma general. Esta postura, en apariencia razonable, puede llevar a una pluralidad de leyes de deslegalización sectoriales. Por tanto, lo que ya sucede en pocos ámbitos, como por ejemplo el desarrollo de las normas comunitarias, podría generalizarse. La ley general se transformaría entonces en residual, derogada expresamente por numerosas leyes sectoriales. De hecho, algunas leyes han incluido, sin mucho éxito, la mención de que sólo podrán ser derogadas de forma expresa166.
1.3. La prohibición de retorno de la ley
En puridad, las limitaciones al retorno de la ley, o tal como se llama en nuestro país a una nueva “congelación de rango”, no es una propuesta que pretenda dar rigidez a la ley 400/1988. Más bien se trata de una introducción subreptícia de la reserva constitucional de reglamento, a iniciativa del propio legislador. Ya la hemos visto justificada desde la autolimitación en la postura más radical de MODUGNO. Lo incluimos aquí, a pesar de todo, pues supone una voluntad de fijar la mecánica deslegalizadora. En resumen, la primera regulación de un sector mediante un reglamento autorizado supondría, de hecho, la reserva del mismo al mecanismo deslegalizador. Algún autor garantiza esta prohibición al retorno de la ley proponiendo una reforma de los reglamentos parlamentarios. Así, debería preverse, por ejemplo, la inadmisión de toda propuesta o diseño de ley que introduzca, tácitamente, un retorno de la ley en ámbitos anteriormente deslegalizados. Otra posibilidad sería la intervención de una Comisión que hiciera de filtro167. Debemos advertir que esta posibilidad de impedir el retorno de la ley sitúa el debate en la raiz misma de la primacía de la ley. En efecto, la deslegalización actúa en un modelo de relaciones entre la ley y el reglamento que se define por la jerarquía. Todo intento de diferenciar entre ámbitos supone avanzar en la línea de una distribución competencial entre ambas. Por ello, deben fundamentarse constitucionalmente tales posturas, y no quedarse en una estéril discusión sobre la conveniencia o no de evitar el retorno de la ley. MODUGNO, cuanto menos, tiene el mérito de haber justificado constitucionalmente su propuesta.
1.4. Un punto de llegada inevitable: la Ley 400/1988 es una simple ley ordinaria
La mayoría de la doctrina considera que la ley 400/1988 es una propuesta interesante de racionalización legislativa, pero incapaz de resistir las derogaciones que traen causa en las leyes ordinarias sucesivas168. La Ley 400/1988 no es más que una ley ordinaria, sin ningún régimen especial o atípico que justifique una fuerza o una resistencia diversa del tipo general. Se muestra especialmente rotunda en este sentido PALICI DI SUNI. Según esta autora, no es posible una disciplina general que atribuya al Gobierno una potestad reglamentaria permanente, independientemente de las leyes concretas que regulen la materia169. Con todo, el fundamento más evidente para negar una resistencia especial es afirmar, sin más, que la ley ordinaria 400/1988 no dispone de ninguna particularidad procedimental que la haga diferente de las posteriores leyes que la modifican. En este sentido, coincidimos con Gianmario DEMURO en que el modelo general de deslegalización ha nacido débil170.
En consecuencia, sería deseable una mayor resistencia del modelo general. Sin embargo, la realidad es otra. Entonces cobra todo su sentido la postura de DEMURO, para quien lo importante no es ya configurar a la Ley 400/1988 como inderogable. Lo relevante, en su opinión, es verificar la corrección de las eventuales derogaciones171. En efecto, la falta de estabilidad de la norma general impide concluir el trabajo con un análisis únicamente de la constitucionalidad de la Ley 400/1988. Las deslegalizaciones posteriores a dicha ley deben ser comparadas con la primera y sus diferencias estudiadas desde el prisma de su respeto o no al principio de legalidad y al respeto a la reserva de ley. De esta manera, algunos contenidos de la Ley 400/1988 serán expresivos de límites constitucionales172.
1.5. La reforma constitucional del sistema de fuentes
La necesidad de una reforma constitucional deriva de lo inadecuado o inútil que resulta una reforma del sistema de fuentes mediante una...
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