El deber normal de conservación y su límite: la evolución de un concepto
| Autor | José V. Ferrando Corell |
| Cargo | Dr. Arquitecto - Profesor Titular de Universidad - Escuela Técnica Superior de Arquitectura Universidad Politécnica de Valencia |
1. INTRODUCCIÓN.
El cambiante y, en ocasiones, convulso panorama urbanístico en el que nos encontramos, fue iniciado con un alcance estatal mediante la entrada en vigor de la primera Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956.
Si bien en referencia a la obligación de mantener las propiedades inmobiliarias en condiciones de «seguridad, salubridad y ornato públicos», debemos remontarnos al propio Código Civil, en cuyo artículo 389 se preceptúa que en cuanto amenazase ruina un edificio o construcción, el propietario está obligado a su demolición, o a ejecutar las obras necesarias para evitar su caída, ha de esperarse a la legislación urbanística anotada para dar cauce, a través de su artículo 168, al seguimiento administrativo tendente a evitar daños a personas o cosas.
Hoy en día, con el nuevo marco legal en el que procurar las determinaciones de aplicación del estado de derecho, no podía faltar la referencia explícita al señalamiento de idéntica obligación por parte de la propiedad. Así, en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, artículo 19, se preceptúa que los propietarios de toda clase de construcciones deberán mantenerlas en «condiciones de seguridad, salubridad y ornato público».
Es claro que el derecho de propiedad conlleva el deber de conservación, siendo la legislación urbanística la que posibilita la intervención administrativa en la fiscalización y disciplina de dicho deber.
Por si hubiera duda alguna, suscitada al amparo del posible conflicto de competencias en materia legislativa, en cuanto al régimen urbanístico autonómico, también se establece expresamente en idéntico sentido en cada uno de ellos.
Así como en otros aspectos reglados de índole urbanístico se aprecian matices calificativos e incluso aspectos sustantivos que diferencian las legislaciones autonómicas, no ocurre lo mismo en este caso, pues es unívoco el criterio conceptual manejado.
Es coincidente la obligación de mantener los inmuebles en condiciones de «seguridad, salubridad y ornato público», añadiéndose ocasionalmente alguna consideración referente a la calidad ambiental, cultural y turística entre las obligaciones de la propiedad con la finalidad de mantener en todo momento las condiciones mínimas de habitabilidad o, en su caso, uso efectivo. Para ello se señalan los cauces administrativos que procuren el fin perseguido.
Bien es cierto que dicha obligación se exige mientras no sea en exceso gravoso a la propiedad, de forma que su intervención fuera considerada como inapropiada para sus obligaciones urbanísticas. Dicho exceso se evidencia cuando la acción de la propiedad sobrepase el llamado límite del deber normal de conservación y es aquí donde se suscita el mayor interés por la materia, pues se hace manifiesta la diversidad de situaciones legales en los respectivos ámbitos territoriales autonómicos.
2. EL DEBER DE CONSERVACIÓN CONTENIDO EN EL DERECHO DE PROPIEDAD
Dentro del ámbito administrativo, donde la materia que estamos tratando se sustancia, sin olvidar la cercana coincidencia de lo preceptuado en el artículo 389 del Código Civil, y atendiendo al artículo 19 de la Ley 6/1998 de obligado cumplimiento en todo el territorio español, entendemos que la obligación impuesta a la propiedad de cualquier tipo de inmueble, construido o no, vincula jurídicamente el comportamiento de los propietarios, tal como señalan García de Enterría y Parejo Alfonso1.
Igual criterio manifiesta González Pérez2, cuando en su comentario al artículo 19, dice:
A aquellos fines tradicionales de mantener los inmuebles en condiciones de seguridad, salubridad y ornato públicos, se han añadido otros, como los de protección del patrimonio histórico-artístico
.
Este sentido de vinculación al derecho de propiedad también se hace presente en la doctrina jurisprudencial. A tal fin traemos la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 1993, que en su Fundamento de Derecho tercero, apartado c), dice:
Nuestro ordenamiento jurídico —arts. 76 y 87.1 del T.R. de la Ley del Suelo—, da lugar, en lo que ahora importa, a una definición del contenido normal del derecho de propiedad del que forman parte auténticos deberes, como son los de mantener los edificios en condiciones de seguridad, salubridad y ornato públicos —art. 181.1 del citado Texto— y ello con la finalidad de evitar riesgos a personas y cosas y peligros para la higiene y también para el sostenimiento de lo que se ha llamado la ‘imagen urbana’
.
En idéntico sentido la S. del T.S. de 24 de junio de 1992, en su Fundamento de Derecho tercero, añadiendo a la literalidad del texto de la Sentencia acabada de dar su referencia, para dejar sentado con meridiana claridad el concepto que se maneja, dice que:
Resulta así claro que dentro del contenido normal del derecho de propiedad inmobiliaria se integra un deber legal, un deber urbanístico del propietario cuyo contenido es el ya mencionado, con la independencia de lo que derive del C.C. y de la Ley de Arrendamientos Urbanos
.
De igual forma, abundando en el criterio mantenido por la doctrina y jurisprudencia, cabe citar la Sentencia del T.S. de 1 de abril de 1996, cuando en su Fundamento de Derecho segundo, razona que:
...formando parte del contenido normal del derecho de propiedad de auténticos deberes como el mantener los edificios en condiciones de seguridad, salubridad y ornato públicos,
..., con la finalidad de evitar riesgos a personas y cosas y peligros para la higiene...
.
No cabe duda de la vinculación que conlleva el derecho de propiedad en cuanto a mantener la misma, en todo momento, en las condiciones requeridas para la habitabilidad o uso efectivo, así como su decoro u ornato público3.
3. LA DECLARACIÓN DE RUINA COMO LÍMITE
Hasta la reestructuración del panorama legislativo español, en materia urbanística, con alcances territoriales autonómicos, tenía el cuerpo legal imperante a la declaración en estado ruinoso de los edificios y de las construcciones en general el límite del deber de conservación, a partir del cual la propiedad podía bien demoler, si ello era legalmente posible, bien rehabilitar previa solicitud y concesión, en su caso, de la preceptiva licencia de obras.
La última regulación en tal sentido se dio a través del T.R. de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992, en cuyo artículo 247 se preceptuaba la «Declaración de Ruina» a través de los tres conocidos supuestos de «Ruina Económica», «Ruina Técnica» y «Ruina Urbanística», produciendo su declaración «la inclusión automática del inmueble en el Registro de Solares y Terrenos sin Urbanizar», tal y como se desprende del artículo 228 del citado Texto Refundido que sobre «Edificaciones ruinosas e inadecuadas», ordena que:
Las edificaciones declaradas en ruina se inscribirán en el Registro regulado en este capítulo, debiendo ser sustituidas o rehabilitadas conforme a las previsiones del planeamiento...
.
Es decir, que la declaración en firme del estado ruinoso señala el límite del deber de conservación y rehabilitación al que está vinculado el derecho dominical, bien como consecuencia directa del estado del propio bien como tal, pues pasa a otro estado circunstancial que lo inhabilita para el fin para el que se creó, o bien por el imperativo legal a ser inscrito en el Registro Municipal de Solares y, consecuentemente someterse al régimen establecido para los inmuebles ruinosos allí dados en asiento, a cuyos propietarios se les potesta para sustituirlos o rehabilitarlos, liberándolos así de la obligación de efectuar obras de conservación por desorbitar el contenido normal del derecho de propiedad4.
Es decir, la Administración tiene la potestad en el ejercicio de policía de dictar órdenes de ejecución de obras a la propiedad de un bien inmueble para devolverle al mismo las condiciones de seguridad, salubridad y ornato públicos exigibles.
Las tres finalidades a las que se les ha ido añadiendo otras como las correspondientes al patrimonio arquitectónico y rehabilitación urbana, deben contemplarse desde el punto de vista económico, tecnológico —con su correspondiente repercusión económica— y urbanístico, por lo que no impone la redacción del comentado artículo 228, una vez producida la declaración de ruina, como única salida viable la demolición, sino que adecua la vía de la rehabilitación. Ha de recordarse que la labor de policía no es sólo de seguridad, sino también de salubridad y ornato públicos.
Esta comprensión unívoca de un concepto de tanta trascendencia socio-económica, a medida que han ido promulgándose las diferentes leyes urbanísticas autonómicas, ha ido variando su fundamento y alterando su naturaleza jurídica, rompiendo así la certera comprensión de su significado último alcanzada tras una continua aportación tanto doctrinal como jurisprudencial.
Cierto es que buena parte del cuerpo legal autonómico, en la cuestión ruinosa de los edificios, ha optado por mantener en sus preceptos el concepto tal cual se conocía, evitando innovar en una materia tan sensible para la sociedad y perfilada con enorme precisión, pero ha de señalarse, de igual forma, que otras Comunidades Autónomas, como las de Andalucía, Islas Canarias, Castilla-La Mancha, Extremadura, Madrid y Valencia, han optado por nueva formulación del hecho ruinoso, sometiendo pues la misma al pronunciamiento sobre sus extremos de nueva doctrina y jurisprudencia que lo delimiten, toda vez que la redacción abre su contenido a diversas interpretaciones.
En toda situación novedosa, como en el caso en que nos encontramos, siempre se trata de hallar las coincidencias, identidades o similitudes existentes con la situación anterior, por motivos fundamentalmente metodológicos que acaben por facilitar la labor de análisis de los nuevos planteamientos de la cuestión que se trate.
Partiendo, en este caso, con dicho criterio, podemos convenir que en las legislaciones autonómicas que estudiamos la declaración de ruina, en...
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