El debate sobre el régimen jurídico del tendido de redes de distribución y de su acceso y conexión a otras redes
| Autor | Juan De La Cruz Ferrer |
| Cargo | Profesor Jean Monnet de Derecho Europeo y Titular de Derecho Administrativo. U. Complutense de Madrid |
| Páginas | 133-184 |
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EL RÉGIMEN DE LAS REDES: UNA CUESTIÓN ESENCIAL PARA LA CORRECTA REGULACIÓN DEL SECTOR ELÉCTRICO
En los últimos diez años, el sector eléctrico ha vivido un proceso de transformación espectacular. De un esquema de organización industrial profundamente intervenido y dirigido por el Estado, va evolucionando hacia un modelo de mayor autonomía empresarial, en el que se confía en la libre competencia y en la libertad de empresa para lograr una mejor asignación de recursos, innovación y calidad en la prestación de este servicio esencial para nuestra economía y para la sociedad. Todo ello, dando la debida prioridad a intereses públicos como la protección del medio ambiente o la seguridad y continuidad de los suministros, que siguen requiriendo la constante previsión y supervisión de los diferentes niveles competentes de gobierno.
En este proceso de transformación, que casi se puede calificar de metamorfosis, resulta trascendental acertar en los cambios de la estructura empresarial y de la regulación, para facilitar que contribuyan a mejorar la eficiencia, seguridad y calidad del suministro de electricidad; detectando cuanto antes los errores -por otra parte inevitables- que pudieran producirse y cuyo desarrollo llevaría a los resultados exactamente contrarios. En este contexto, reviste el máximo interés el debate abierto sobre el modelo idóneo para configurar el tendido de las nuevas redes de distribución de electricidad. Porque una de las características peculiares del sector eléctrico es que constituye y opera como una industria con estructura y tecnología de red. La red es el soporte esencial e imprescindible de la industria de servicios eléctricos. Acertar en el modelo adecuado para su arquitectura y operación resulta vital para que todas las actividades destinadas al suministro de electricidad (generación, transporte, distribución, comercialización, así como la gestión técnica y económica del sistema) puedan alcanzar los niveles de seguridad, innovación y competitividad que todos deseamos.
En el presente estudio intentamos presentar una reflexión sobre estos problemas, arrancando de los fundamentos del nuevo modelo de regulación del sector eléctrico, para explicar seguidamente los rasgos que estimamos esenciales del régimen jurídico que disciplina el tendido de las nuevas infraestructuras de distribución de electricidad, así como su acceso y conexión con otras redes de distribución y transporte.
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LA «COMPETENCIA EN REDES ENTRE DISTRIBUIDORAS» Y LOS CONFLICTOS DE ACCESO A LAS REDES DE TRANSPORTE Y DISTRIBUCIÓN ANTE LA CNE
Desde el año 2001 vienen sucediéndose diferentes conflictos entre empresas distribuidoras, que quieren tender redes para el suministro de nuevas urbanizaciones o polígonos industriales, fuera de sus tradicionales zonas de actuación, y solicitan el acceso y conexión de estas nuevas redes a las redes existentes de transporte y distribución. Ante la negativa de las empresas transportistas o distribuidoras a facilitar el acceso y la conexión se han formalizado los correspondientes conflictos de acceso ante la Comisión Nacional de la Energía.
La Comisión Nacional de la Energía (CNE) ha resuelto estos conflictos de forma favorable a otorgar el acceso para las nuevas distribuidoras, manteniendo una doctrina bastante similar. Entre sus primeras resoluciones merece la pena destacar el conflicto de acceso a la red de transporte (CATR 4/2000) instado por HIDRO-CANTÁBRICO frente a IBERDROLA y que fue decidido por resolución de 13 de febrero de 2001. En este primer caso HIDRO-CANTÁBRICO había solicitado el acceso y conexión a la red de transporte de IBERDROLA para una potencia de 105 MW en la línea eléctrica de 220 KV denominada «La Eliana-Torrente» en la zona de El Oliveral, en el término municipal de Quart de Poblet (Valencia). Esta resolución de la CNE fue recurrida en alzada por IBERDROLA ante el Ministerio de Economía, dando lugar a la resolución de 28 de marzo de 2001, por la que se resolvió dicho recurso de forma también favorable a otorgar el acceso a las redes en favor de HIDROCANTÁBRICO.
Entre las últimas resoluciones de la Comisión Nacional de la Energía merece la pena destacar el conflicto de acceso a la red de transporte CATR 6/2001, instado también por HIDROCANTÁBRICO frente a IBERDROLA, y resuelto por decisión de 31 de julio de 2003 para el acceso a la red de transporte en la línea de 400 KV «La Plana-La Eliana», en el término municipal de Almazora (Castellón); así como la resolución del conflicto de acceso a la red de transporte CATR 9/2002 instado por la Sociedad Cooperativa Limitada Benéfica de Consumo de Electricidad «SAN FRANCISCO DE ASÍS» frente a RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, en su calidad de gestor de la red de transporte y frente a ENDESA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, para el acceso en la línea de 220 KV «Montetorrero-Entrerríos» en el término municipal de Cuarte de Huerva (Zaragoza), decidido por resolución de la Comisión Nacional de Energía de 31 de julio de 2003. Finalmente destacar también el conflicto de acceso a la red de distribución CATR 3/2003 instado por ELECTRA CALDENSE frente a ENDESA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA para el acceso en la línea de 110 KV «Sallent-Calders» en el término municipal de Sallent (Barcelona) decidido mediante resolución de la CNE de 22 de diciembre de 2003.
A instancia de IBERDROLA, el Catedrático de Derecho Administrativo D. Rafael Gómez-Ferrer Morant emitió sendos Dictámenes Jurídicos sobre la cuestión de si HIDROCANTÁBRICO DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA tenía derecho a conectarse a la red de transporte y de distribución de IBERDROLA. Estos Dictámenes, que fueron aportados por IBERDROLA ante la Comisión Nacional de la Energía, han sido objeto de Informe de la propia Comisión Nacional de la Energía aprobado por su Consejo de Administración en sesión de 14 de noviembre de 2002; Informe en el que se analizan detenidamente los planteamientos de los Dictámenes del Profesor Gómez-Ferrer y se entra a considerar aspectos esenciales del régimen jurídico del tendido de nuevas infraestructuras de distribución. Además este Informe de 14 de noviembre de 2002 es utilizado de manera sustancial como fundamento, entre otras, de la resolución de la CNE de 31 de julio de 2003 (CATR 6/2001, HIDROCANTÁBRICO/IBERDROLA, «La Plana»).
Así pues, nos encontramos ante lo que se ha calificado como una «competencia en redes», que ha provocado un interesante debate ante la Comisión Nacional de la Energía, cuyas principales posiciones exponemos a continuación.
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EL DEBATE ANTE LA COMISIÓN NACIONAL DE LA ENERGÍA: ¿COMPETENCIA ENTRE REDES?
HIDROCANTÁBRICO y las distribuidoras que han solicitado accesos a las redes de transporte y distribución, como la Cooperativa SAN FRANCISCO DE ASÍS o ELECTRA CALDENSE, han fundamentado sus solicitudes de acceso en el derecho a acceder y conectar sus redes de distribución con las redes de transporte y de distribución; derecho de acceso a las redes reconocido a los distribuidores en los artículos 11.2, 38 y 42 de la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico (en adelante LSE) y en los artículos 52 y siguientes del Real Decreto 1955/2000 por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica (en adelante RTDC).
La Comisión Nacional de la Energía ha admitido este fundamento alegado por las distribuidoras, entendiendo que los artículos 38 y 42 LSE les otorgan el derecho de acceso a las redes de transporte y de distribución: dichos artículos reconocen el derecho de acceso a todos los sujetos eléctricos y los distribuidores son sujetos eléctricos. Incidiendo sobre la exégesis de estos artículos, la Comisión ha entendido que sólo existe un posible motivo de denegación del acceso: la falta de capacidad. Dicha falta de capacidad sólo puede justificarse por criterios de seguridad, regularidad o calidad de los suministros. La denegación además debe ser motivada.
Este planteamiento podría abrir la posibilidad del tendido de redes de distribución «en cascada» (nueva red de distribución que se conecta a la red de distribución ya implantada) o «en paralelo» (nueva red de distribución que se conecta con la red de transporte, lindando con otra red de distribución ya establecida). Ante estas posibilidades de tender nuevas redes, se plantea la cuestión de si debe existir competencia entre redes de distribución de electricidad.
Los Dictámenes del Profesor Gómez-Ferrer, habida cuenta del planteamiento de la controversia, centran la consulta que se le plantea en la exégesis de los artículos 38 y 42 de la Ley del Sector Eléctrico por los que se regula el acceso a las redes de transporte y de distribución; procediendo a la interpretación de los citados artículos de acuerdo con los criterios hermenéuticos establecidos en el Código Civil, en nuestro Sistema Constitucional y en el Derecho Europeo, y llegando a la conclusión de que los citados artículos no otorgan un derecho a la conexión de las redes de los distribuidores con las redes de distribución o de transporte de terceros.
La Comisión Nacional de la Energía tuvo ocasión de pronunciarse específicamente sobre los argumentos de los Dictámenes del Profesor Gómez-Ferrer mediante el Informe aprobado por su Consejo de Administración con fecha 14 de noviembre de 2002. Entre otras cuestiones, este Informe de la CNE indica que el derecho de acceso tiene que implicar necesariamente un contenido en facultades adecuado a la forma normal de ejercicio del derecho y que, en el caso de los distribuidores, su derecho de acceso comporta como contenido del mismo el derecho a la conexión, a pesar de no regularse expresamente en los citados artículos 38 y 42 de la Ley del Sector Eléctrico, ya que sin ésta no es posible el ejercicio de la función de distribución.
Frente a las afirmaciones de los Dictámenes del Profesor Gómez-Ferrer en el sentido de que la obligación de suministro corresponde al distribuidor de zona (que dispone de la...
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