El debate sobre las diputaciónes en un escenario de reforma constitucional del titulo VIII
| Autor | Tomás de la Quadra Salcedo Ferández del Castillo |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Carlos III de Madrid |
| Páginas | 18-36 |
NUEVA ÉPOCA
DOCUMENTACIÓN ADMINISTRATIVA, Nueva Época – N.o
3, Enero-Diciembre 2016 – ISSN: 1989-8983
El debate sobre las diputaciónes en un escenario de reforma
constitucional del titulo VIII
Tomás de la Quadra Salcedo Fernández del Castillo
Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad Carlos III de Madrid
tsalcedo@der-pu.uc3m.es
SUMARIO
1. Introducción.
2. Desarrollo y práctica del modelo de relación de las Diputaciones provinciales con las CC.AA a lo largo de 35 años
de vida democrática.
3. El papel atribuido a las Diputaciones en la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.
4. Función de las Diputaciones como entes territoriales determinados por la agrupación de municipios en nuestro
sistema democrático.
4.1. Fundamentos propios del segundo nivel (provincial) de democracia local: hacer viable, sostener y exten-
der la democracia local al mayor número posible de núcleos de población.
4.2. Fundamentos propios del segundo nivel de democracia local: La solidaridad y el equilibrio intermunicipa-
les.
4.3. Fundamentos propios del segundo nivel de democracia local: La democracia local en su relación con la
Comunidad autónoma y con el Estado.
5. Eventual sustituibilidad de las Diputaciones por otras entidades (supramunicipales, el municipio comarca y la
garantía del municipio, o la CC.AA) en el desempeño y realización de sus funciones propias.
5.2. Las comarcas como sustitutas de las Diputaciones.
5.3. Organizaciones especializadas como es el caso de agrupaciones de municipios, mancomunidades, consor-
cios, veguerías, etc.
5.4. Singularidad del problema en Cataluña y en Canarias.
5.5. Otras eventuales alternativas a las Diputaciones provinciales: los distritos urbanos, ciudades no adscritas
(distritos urbanos o ciudades sin distrito) y ciudades Estados.
6. Reformas indispensables en las Diputaciones que hagan frente a los derroches corrupción caciquismo, etc.
7. Consideraciones finales.
1. INTRODUCCIÓN
Una de las piezas de la organización territorial del Estado, la Provincia en cuanto Entidad territorial, está sien-
do cuestionada desde muy diferentes puntos de vista y por muy diferentes razones. Los debates están abiertos
desde hace ya tiempo y no sólo en España, sino también en otros países europeos. En Francia e Italia el debate
sigue siendo muy vivo. En el reciente referéndum italiano del mes de diciembre de 2016 la supresión de la mención
de la provincia en la Constitución era uno de las cuestiones sometidas al pueblo 1.
1 Vid. VANDELLI, Luciano “Italia en la vorágine de las reformas: de las ciudades metropolitanas al Senado de las autonomías” en
Anuario del Gobierno Local, núm. 1, 2013, sobre el tema de “¿Un nuevo gobierno local en España? La reforma de la Administración local en la
Ley 27/2013)”, págs. 203-222; ZINZI, Gianpiero “El destino de las entidades provinciales italianas en las manos de una política de gobierno con-
tradictoria” en Revista General de Derecho Administrativo, núm. 37 (2014), págs. 1 y ss.; también BOTO ÁLVAREZ, Alejandra “Los entes locales
intermedios: algunas experiencias comparadas dentro de la Unión Europea”, en Memorial para la Reforma del Estado. Estudios en Homenaje al
Profesor Santiago Muñoz Machado, CEPC, págs. 2082 y 2085.
Tomás de la Quadra Salcedo Fernández del Castillo
EL DEBATE SOBRE LAS DIPUTACIÓNES EN UN ESCENARIO DE REFORMA CONSTITUCIONAL DEL TITULO VIII
PONENCIAS
DOCUMENTACIÓN ADMINISTRATIVA, Nueva Época, – N.o
3, Enero-Diciembre 2016 – ISSN: 1989-8983
Las provincias o, si se prefiere, la Entidad territorial que personifica los intereses provinciales, es decir las
Diputaciones, han sufrido en los últimos años muchos ataques o, cuando menos, objeciones por muy diversas ra-
zones. Unas tienen que ver con argumentos que pudiéramos denominar organizacionales; otras con argumentos
de carácter democrático y otros con argumentos relativos a los fallos en su gestión y actuación 2.
Desde el punto de vista organizacional se cuestiona la necesidad de un cuarto nivel de Administración junto
al Estado, las Comunidades Autónomas y los Municipios; todos ellos vistos como imprescindibles en tanto que
las Diputaciones serían, para algunos, prescindibles y sólo la previsión constitucional se erigiría en una garantía
supuestamente injustificada o excesiva de su mantenimiento para quienes las consideran prescindibles.
Detrás de esos reproches organizacionales hay distintas razones no necesariamente incompatibles, sino
muchas veces concurrentes: la más plausible radica en un prejuicio contra las Diputaciones por parte de las Co-
munidades Autónomas que las ven como competidoras políticas. Pero junto a ese prejuicio, bien real, no puede
desconocerse que existen otras críticas que invocan fundamentos distintos del simple prejuicio señalado: 1) que
el papel de las Diputaciones puede ser desarrollado con ventaja por las comarcas o incluso por Asociaciones
de municipios; 2) que una supresión de municipios para evitar municipios inviables haría innecesario el papel
de las Diputaciones de apoyo o cooperación con los municipios y especialmente con esos más pequeños ó 3)
que sus funciones pueden ser realizadas por las Comunidades Autónomas como se habría demostrado con las
Comunidades Uniprovinciales.
Sin perjuicio de analizar a lo largo del presente trabajo las críticas organizacionales descritas puede adelan-
tarse desde aquí que, ciertamente, la Provincia como Entidad territorial ha tenido la enemiga casi generalizada de
las Comunidades Autónomas, así como que, en el proceso de la implantación de éstas últimas desde 1979, no han
visto con buenos ojos las Diputaciones en cuanto eventuales competidoras de la novísima organización que repre-
sentaban las Comunidades Autónomas. Pese a la diferencia de posiciones de unas y otras, parecería tal vez como
si las Comunidades Autónomas hubiesen necesitado visualizar con todo énfasis su presencia y monopolizar todo
el protagonismo de la acción pública pensando que eso legitimaría rápidamente la nueva Institución.
El recelo de las Comunidades Autónomas respecto de las Diputaciones se ha dado en toda España. No sólo
en las Comunidades que invocan una supuesta tradición antiprovincial desde finales del VGV –como sería el caso de
Cataluña 3– sino también en aquellas otras en que no existía esa pretendida tradición. Absolutamente en todas se
ha producido tal recelo y desconfianza.
Incluso en aquellas en que la provincia –si bien bajo la forma de territorios históricos– parecía tener unas raí-
ces más profundas, como es el caso del País Vasco, la desconfianza de la nueva Comunidad Autónoma se percibió,
como puso de relieve la división del PNV con ocasión de la tramitación de la Ley de Territorios Históricos 4 en 1983;
pero también, y sobre todo, después, cuando se hicieron patentes los problemas que su aplicación generaba en el
desarrollo político de la Comunidad; momento en que se hizo patente dentro del nacionalismo vasco la lucha por
el poder, siendo las Diputaciones forales el instrumento de una parte del Partido Nacionalista Vasco para limitar el
poder de la otra, la situada en el gobierno de la Comunidad. El peso de las Diputaciones, al margen del invocado
profundo amor por ellas de cada territorio histórico, no deriva sólo de la tradición y de la historia, sino, paradóji-
camente, de la Constitución de 1978 que por haber llevado a la adicional primera de la Constitución los derechos
históricos como instrumento para obtener un régimen singular, ha dejado sujeta la Comunidad a ese historicismo
provincial al que ha quedado sometida ella misma en materia de organización territorial.
2 Sobre las diversas posiciones puede verse con carácter general y entre muchas otras obras y trabajos COSCULLUELA MONTANER,
Luis, “El debate sobre la abolición de la provincia y la reforma de las diputaciones”, Anuario del Gobierno Local 2011, de la Fundación Democracia
y Gobierno Local 45 Institut de Dret Públic; Escribano Collado, Pedro, “Provincias y diputaciones: una polémica sin proyecto institucional” en
Memorial para la Reforma del Estado. Estudios en Homenaje al Profesor Santiago Muñoz Machado, CEPC, pág. 1899 y ss.; SARMIENTO ACOSTA,
Manuel Jesús, “Dos cuestiones polémicas sobre la reestructuración del Estado: mapa autonómico y papel de las diputaciones provinciales”
en Memorial para la Reforma del Estado..., op. cit., pág. 2031 y ss.; BOIX REIG, V., “Significación de la provincia en la distribución territorial del
poder diseñada por la Constitución española”, en Revista de Administración Pública, núm. 115, 1988; JIMÉNEZ ASENSIO, R., “La reforma local:
competencias municipales y papel de las diputaciones. Primeras impresiones”, Diario del Derecho Municipal, de 4 de julio de 2012, Iustel; ZAFRA
VÍCTOR, M., “La provincia: lo importante no es el nombre, lo importante es la función” (I, I???? y IIII), Diario de Derecho Municipal, IUSTEL, oc-
tubre 2012 y VV.AA, “Coste y utilidad de las diputaciones provinciales: claves para un debate necesario”, Informe de la Fundación ¿Hay Derecho?,
2016, en contra de las Diputaciones por su falta de eficiencia. También ESCUIN PALOP, Catalina, “Algunas reflexiones sobre la Administración
local”, en Memorial para la Reforma del Estado. Estudios en Homenaje al Profesor Santiago Muñoz Machado, CEPC, pág. 2014, parece inclinarse
por replantearse al menos la cuestión de la conveniencia de mantener la provincia en la Constitución como un Ente local imprescindible.
3 La potente Diputación de Barcelona no podía ser vista con mucha complacencia por parte de la emergente Comunidad Autónoma
Catalana, pues mantenía en el mismo escenario de Barcelona en que se desarrollaba la actividad política de la Generalitat un actor cuyo peso y
poder económico no podía sino ser visto con mucho recelo.
4 Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y los órganos forales de
sus Territorios Históricos.
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