La custodia del territorio como estrategia de protección del medio ambiente

AutorManuel Montesdeoca de la Fuente
CargoAbogado. Máster en Derecho Ambiental por la Universidad a Distancia de Madrid (UDIMA)
Páginas46-67

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I Aproximación al concepto, elementos básicos y orígenes de la custodia del territorio

La custodia del territorio suele identificarse como el conjunto de estrategias o instrumentos, conocidos como "mecanismos de custodia", que persiguen la participación activa de los propietarios y usuarios de los terrenos en la conservación de sus valores y recursos naturales, paisajísticos y culturales.

Los mecanismos de custodia son muy variados y ni siquiera son exclusivamente jurídicos; de hecho, podría afirmarse que intervienen primero la ecología, la ciencia ambiental, la ingeniería agrícola y de montes, la economía, las relaciones públicas y, finalmente, hace su aparición la disciplina jurídica. Por eso, conviene aclarar que el objeto del presente estudio es analizar el régimen jurídico de la custodia del territorio; es decir, exponer las

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soluciones ofrecidas por el Derecho objetivo para arbitrar el conjunto de relaciones que se derivan de los esquemas de custodia del territorio.

La característica jurídica fundamental de la custodia del territorio es la implicación activa de la iniciativa privada, a través fundamentalmente de instituciones jurídico-privadas, en la consecución de fines de interés general, que serían normalmente atendidos por los poderes públicos, como lo es, en este caso, la protección medioambiental. De esa característica inicial se derivan las dos notas definitorias de la custodia del territorio: su voluntariedad y su condición complementaria y no sustitutiva de otros mecanismos de protección.

Dejando al margen las evidentes razones prácticas y de eficacia, lo cierto es que hay también fundamentos jurídicos de primer orden que no sólo avalan, sino que exigen la participación activa de la ciudadanía en la preservación y defensa de los valores naturales y paisajísticos del territorio. De esta manera, el artículo 45 de la Constitución establece, en su apartado 1º, el deber de los ciudadanos a la conservación del medio ambiente y, de manera particular, el apartado 2º de este mismo precepto alude "a la solidaridad colectiva" como complemento indispensable de la labor protectora de los poderes públicos.

Territorio, entidades de custodia y compromiso de los propietarios o titulares de derechos reales sobre las fincas, constituyen los elementos básicos de la custodia del territorio. Los supuestos concretos de custodia pueden responder a esquemas más o menos complejos, e incorporar otros elementos, fundamentalmente subjetivos, pero siempre, necesariamente, so pena de desnaturalizar la figura, habrá una o varias fincas que proteger por sus especiales cualidades ecológicas, paisajísticas o culturales, una entidad de custodia como agente principal de las estrategias de conservación y, finalmente la voluntad activa del propietario u otro titular real para la realización de las actuaciones proyectadas y la consecución de los objetivos perseguidos.

El estudio específico de cada uno de estos elementos, parece ser, por tanto, una guía aceptable para aproximarnos al concepto de custodia del territorio; aunque conviene, con carácter previo hacer una siquiera breve referencia al origen de esta figura.

El origen de la custodia del territorio debe situarse en el estado norteamericano de Massachussets, donde el paisajista Charles Eliot creó en 1891 la que podría considerarse primera entidad de custodia, y que se denominó The Trustees of Public Reservations. La idea de Eliot era sencilla

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pero genial y, en todo caso, absolutamente innovadora: seleccionar una de serie de tierras que, por su belleza y riqueza natural, debían ser protegidas con la ayuda del Estado para disfrute público y general.

La custodia del territorio en Norteamérica, tanto en su origen como en su evolución posterior, se ha configurado como una iniciativa o actividad de conservación esencialmente privada; siendo ésta, precisamente, la conservación privada, la expresión más ampliamente utilizada. También es frecuente la utilización del término land trust, que puede hacer referencia tanto a la entidad que promueve la conservación, como al acuerdo por el que se pacta el mantenimiento de la propiedad de los inmuebles con fines conservacionistas.

En Europa, los primeros pasos sobre custodia del territorio se dieron en el Reino Unido, a través de la National Trust, que se fundó en 1895 como asociación benéfica independiente del Gobierno y dedicada fundamentalmente a la adquisición de terrenos amenazados en la costa y en el campo, así como edificios de interés histórico o artístico.

En la Europa continental se fueron importando las técnicas de custodia coincidiendo en la esencia de su finalidad, pero adaptándolas a las especiales características de cada país, fundamentalmente en lo relativo a la prevalencia de los aspectos públicos o privados de su regulación jurídica.

Aunque durante los años setenta y ochenta habían tenido lugar en nuestro país iniciativas de fines y métodos coincidentes, en España, la formalización del concepto y del movimiento de custodia del territorio tuvo lugar con ocasión de la denominada Declaración de Montesquieu de Custodia del Territorio, de noviembre de 2000, ratificada por entidades e instituciones de Cataluña y Baleares.

La evolución posterior, aunque no ha llegado a culminar todo el desarrollo potencial de esta figura, se ha visto favorecida fundamentalmente por las denominadas redes de custodia, que han enlazado la actuación de las entidades dedicadas a la promoción y ejercicio de la custodia a través de la geografía española. Todo ello ha conducido, en los últimos tiempos, a la reacción, todavía tímida, del legislador estatal a través de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, a la que aludiremos posteriormente. También, aunque de manera dispersa y sin criterios comunes, las CCAA han reconocido en sus legislaciones la figura de la custodia del territorio, generalmente en la regulación de los espacios naturales, previendo

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acuerdos con los propietarios de terrenos afectados, a través de conciertos o convenios administrativos.

En definitiva, podría afirmarse que si bien la custodia del territorio surgió como una herramienta de la sociedad civil, en cierta medida filantrópica o inspirada en el principio de la solidaridad, y se ha revelado como una forma de superar las inevitables limitaciones de la Aministración en la protección del medio ambiente, la progresiva convergencia de objetivos con los poderes públicos, que comienzan a utilizar las técnicas de la custodia, ha determinado una mayor presencia del Derecho Administrativo.

II Elementos de la custodia: el territorio

El elemento objetivo presente siempre en todas las relaciones jurídicas que se derivan de la custodia, que figura en su propia denominación, es el territorio; es decir, aquella porción delimitada de superficie terrestre sobre la que se concretan las actuaciones de custodia. No obstante, si admitiéramos esa descripción restrictiva del objeto de la custodia, quedarían excluidos de su posible ámbito objetivo los espacios fluviales y marítimos, cuando existe ya un reconocimiento favorable a su inclusión, habiéndose acuñado términos como custodia marítima o custodia fluvial; reconocimiento que considero avalado por la propia Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (en adelante LPNB), en atención a lo siguiente:

  1. ) El artículo 72 LPNBD fija como objetivo de los acuerdos, y por extensión de todos los instrumentos de custodia, la conservación del patrimonio natural y la biodiversidad.

  2. ) En la definición de biodiversidad, contenida en el número 3 del artículo 3 LPNB, como variabilidad de organismos vivos, se incluyen los ecosistemas terrestres, marinos y acuáticos.

  3. ) El patrimonio natural, por su parte, se define (definición número 27 del artículo 3 LPNB) como el conjunto de bienes y recursos de la naturaleza; recursos naturales que, a su vez, según la definición número 30 incluyen todas las aguas (sin distinción) tanto superficiales como subterráneas y los ecosistemas que dan soporte a la vida (por tanto, también terrestres, fluviales y marítimos).

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    Por eso, considerando la visión holística en la labor y efectos protectores que se dibujan por la LPNB, quizás se podría proponer como denominación aplicable a nuestra figura, la de custodia de hábitats terrestres (estando el adjetivo terrestre vinculado al Planeta Tierra y no a la porción física y delimitada de terreno sólido) o, incluso mejor, custodia de hábitats naturales. De esta manera, se evitaría el posible equívoco apuntado y se utilizaría otro concepto definido por la LPNB en su número 20; hábitats naturales, como zonas terrestres o acuáticas diferenciadas por sus características geográficas, abióticas y bióticas, tanto si son enteramente naturales como seminaturales.

    Una vez delimitado el ámbito objetivo de la custodia del territorio (a expensas de que triunfe la denominación propuesta), resulta pertinente hacer referencia al régimen jurídico que se aplicaría a los bienes integrantes de cada uno de esos hábitats.

    Comenzando por el ámbito terrestre, los bienes inmuebles que lo integran (por aplicación de lo dispuesto en el artículo 334. 1º Código civil); esto es, las fincas que se consideran dignas de protección en atención a sus valores ambientales, pueden pertenecer a toda clase de personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas.

    En el caso de que las fincas pertenezcan a personas privadas...

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