El cumplimiento de la integridad pública: el sistema de infracciones y sanciones para prevenir la irregularidad y la falta de responsabilidad

AutorFederico A. Castillo Blanco
Cargo del AutorCatedrático de Derecho administrativo
Páginas233-288
El cumplimiento de la integridad pública:
el sistema de infracciones y sanciones
para prevenir la irregularidad y la falta de
responsabilidad1
Federico A. Castillo Blanco
Catedrático de Derecho administrativo
Universidad de Granada
1. Introducción: la normativa de buen gobierno y de altos
cargos como marco para garantizar la integridad pública
Es preciso advertir, de forma previa al análisis que se efectuará de
las infracciones y sanciones dirigidas a prevenir la irregularidad y la
falta de responsabilidad, de varios puntos a n de delimitar el alcance
y contenido del presente estudio. Aclaremos, desde ahora, que un aná-
lisis exhaustivo, tipo a tipo de los previstos en la normativa vigente,
excedería con mucho del espacio del que se dispone para dar cuenta
del nuevo marco sancionador y disciplinario que se ha establecido en
los últimos años.
Pues bien, la primera puntualización que ha de realizarse se reere
a que no abordaremos aquí el denominado softlaw, es decir, aquellas
actuaciones dirigidas también, como las que aquí se analizarán, a pre-
venir conductas que se consideran incompatibles con una adecuada
ética pública y que, ciertamente, pueden, a su vez, informar a efectos
interpretativos algunas de las infracciones de las que daremos cuenta.
Pero, como decimos, no es el objeto de este trabajo su análisis2. Bas-
1 El presente trabajo se enmarca en los trabajos de investigación correspondientes
al Proyecto I+D del Ministerio de Economía y Competitividad “REMODELAN-
DO EL EMPLEO PUBLICO Y LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA PA-
RA GARANTIZAR EL ESTADO DE BIENESTAR” (DER 2013-48416-C2-1-R)
2 Baste señalar aquí con referencia a este softlaw algunos trabajos a modo de
referencia no exhaustiva. Bautista, O.D. (2008) “Los Valores en los Códigos de
Gobierno de Estados Unidos, Reino Unido, España y México”, Revista Sistema
n. 43, p. 80-91; Brugue, Q y Subirats, J. (1996) Lecturas de Gestión Pública,
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Federico A. Castillo Blanco
te, por de pronto, dejar sentado que es preciso resolver el alcance y
signicado de éstos, sin necesidad de convertirlos en tipos infractores,
a n de que no se conviertan en meras listas pías, con un contenido
exclusivamente moral, y sin signicado real alguno.
De otro lado, y en la misma línea de lo expuesto, también se deja-
rán al margen las infracciones y sanciones en que pueden incurrir los
funcionarios públicos y el alcance de la normativa dictada respecto
de éstos. Sin duda, un tema no menor cuando se aborda la integridad
pública, pero que por las mismas razones antes expuestas no podrán
ser objeto de atención exhaustiva.
Por supuesto que se trata de cuestiones, todas ellas, de enorme inte-
rés pero que exceden del objeto de este trabajo y del espacio concedido
por los coordinadores del presente volumen. Por el contrario ceñiré el
Ministerio de Administaciones Públicas. Madrid: Ministerio de la Presidencia, p.
15; Fernández Farreres, G. (2007) “Los códigos de buen gobierno de las admi-
nistraciones públicas”, Administración&Ciudadania, vol. 2, núm. 2; De Miguel,
M. (2012). Alcance de los códigos de conducta en la administración pública: la
coregulación en la administración pública española ¿Mejora de la La Ética en
la Administración Pública: los códigos de conducta. El caso español. 62 imagen
o instrumento sancionador? Valencia: Universitat Politècnica de València. pp.
209-226; González, J. (2000). La ética en la Administración Pública. (2º ed).
Madrid: Civitas Ediciones. pp.117-157; Jiménez Asensio, R. (2013). “Ética Pú-
blica, Política y Alta Administración. Los códigos éticos como vía para reforzar
el buen gobierno, la calidad democrática y la conanza de la ciudadanía en sus
instituciones.” Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
n. º5. pp. 46-67; Prieto, C (2011). “Medidas de transparencia y ética pública:
los códigos éticos, de conducta o de buen gobierno. Anuario de Gobierno lo-
cal 2011. Fundación democracia y gobierno local”. pp. 315-347; Villoria, M.
(2009). “La ética pública: conceptos y principios. Los conictos de intereses y
las incompatibilidades en la administración pública. El régimen disciplinario”
en Manual de Gestión de Recursos Humanos en las Administraciones Públicas.
Madrid: Ed. Tecnos. pp: 519-551 y del mismo autor (2011). “Ética, corrupción
y transparencia en clave multidisciplinar.” Encuentros multidisciplinares Vol. 13,
Nº 39. pp. 42-50 y “La ética pública y los códigos de conducta administrativa
vs corrupción y escándalos políticos” en El derecho a una buena administración
y la ética pública (coord. por Carmen María Avila Rodríguez, Francisco J. Gu-
tiérrez Rodríguez), Tirant lo Blanch, Valencia 2011; Bassols Coma, M. (2015)
“Buen gobierno, ética pública y altos cargos”, REDA, núm. 172 (2015) Villoria
Mendieta, M y Izquierdo Sánchez, A. (2016), Ética pública y buen gobierno.
Regenerando la democracia y luchando contra la corrupción desde el servicio
público. Tecnos, Madrid.
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El cumplimiento de la integridad pública: el sistema de infracciones y …
trabajo que se presenta a un estudio, que pretende ser un acercamien-
to y valoración del régimen sancionador de los denominados “altos
cargos”, en la triple dirección establecida por la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante LTBG) y
la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo
en la Administración General del Estado (en adelante LRAC), sabedor,
dada su notoriedad, de la relevante normativa autonómica que se ha
dictado en la materia pero que, de nuevo por idénticas razones a las
con anterioridad expuestas, no nos es posible estudiar exhaustivamen-
te aquí. En cualquier caso, y como en otras áreas de nuestro ordena-
miento, seguramente muchas de las reexiones que aquí se realicen
serán extrapolables al ámbito autonómico y local.
Pues bien, y desde este punto de vista, dejemos sentado que las
responsabilidades administrativas de los cargos públicos han apareci-
do en nuestro ordenamiento, a nivel estatal, en primer término en las
normas sobre Buen Gobierno que se contienen en el Título segundo
de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen
Gobierno que dedica expresamente uno de sus títulos más estricta-
mente al buen gobierno y a las responsabilidades que del mismo se
derivan. Debieran haber tenido su continuidad para que el sistema
hubiese alcanzado su completitud, aunque no ha sido así a salvo de
algunos casos, en las normas de buen gobierno a dictar por las Comu-
nidades Autónomas y por los entes locales.
Este Código de buen gobierno, que hay que entenderlo completa-
do, en segundo lugar, con el Estatuto de los Cargos Públicos con pos-
terioridad aprobado en lo que se reere a la Administración General
del Estado3, será el campo de análisis que nos proponemos abordar
en las páginas que siguen.
3 En efecto, la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo
de la Administración General del Estado regula otros aspectos no contemplados
en la norma analizada. La realidad es que, sin duda siendo un nuevo avance, lo
óptimo hubiese sido haber procedido a regular en la misma norma todos los as-
pectos aprovechando para dar respuesta a algunas de las carencias que la norma
que aquí se aborda presenta y de las que daremos cuenta seguidamente. Sobre
todo cuando la norma abordar, entre otros aspectos, los conictos de intereses y
las incompatibilidades y contemplar un régimen sancionador, remitido al proce-
dimiento sancionador general, que se añade al existente en la Ley 19/2013, corre
el serio riesgo de incrementar la confusión y dañar la seguridad jurídica. Téngase

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