La protección jurídica del cuidador informal de las personas en situación de dependencia desde una perspectiva de derecho comparado
| Autor | María Gema Quintero Lima |
| Páginas | 165-186 |
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En el intento de sistematizar modelos europeos de protección del cuidador informal de las personas dependientes, es preciso tomar en cuenta los resultados de un ejercicio previo, cual es el de la modelización de los sistemas de protección de la dependencia misma. Porque se ha de partir de la hipótesis de que esos modelos generales de tutela de la dependencia pueden servir también (y posiblemente sea inevitable) para la sistematización de eventuales modelos de protección de los cuidadores informales o no profesionales de personas en situación de dependencia, en el sentido de que la forma de protección de los dependientes, seleccionando entre las varias alternativas posibles, repercute de forma directa sobre la protección de las personas que les prestan asistencia no profesional o ayuda informal.
En este sentido, no resulta sencillo, sin embargo, sistematizar los diferentes mode-los de protección general de las situaciones de dependencia en función de las distintas realidades nacionales de los diferentes Estados Miembros de la Unión Europea (UE, en adelante). Y tampoco, ya, particularmente útil, por cuanto se han hecho intentos destacables (bavIera, 2007, pp. 121 y ss., pacolet 1999), aunque se dejen fuera de
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la aproximación comparatista, por razones evidentes, los eventuales ejemplos extra-comunitarios (dejando a salvo el caso ruso, que sí se toma en consideración), por cuanto exceden, no sólo el ámbito europeo, sino también cualquier intento realista de análisis. En verdad, la tarea de sistematizar resulta ser, paradójicamente, una tarea sumamente simple, o sumamente compleja. La razón de esta paradoja radica en que, si se opta por una visión simplificadora y relativamente estereotipada, es posible, de un modo sencillo, distinguir cinco grandes grupos de modelos de protección de las situaciones de dependencia, a saber: el modelo continental o bismarckiano, el modelo anglosajón o beveridgeano, el modelo nórdico, el modelo mediterráneo, y el modelo del Eje de Varsovia (que comprendería a las Repúblicas Bálticas, Rusia y a los -así llamados- PECO’s, en referencia a los Países de Europa Central y Oriental (QuIntero, 2007).
Por el contrario, si se opta por una sistematización que analice con una mínima profundidad los sistemas de protección social de los veintisiete Estados Miembros de la UE, la determinación de esos modelos claramente definidos resulta más problemática. Especialmente porque, en primer lugar, la anterior clasificación se sustenta en un criterio eminentemente geográfico cuando, en realidad, el desarrollo de sistemas de protección social coincidentes no sólo se produce por proximidad geográfica, sino también debido a contextos políticos y socio-económicos determinados. A lo anterior se une el hecho de que, para establecer modelos con solvencia conceptual, sería necesario emplear un elenco complejo de elementos de referencia. En efecto, se ha de partir de un conjunto de parámetros homogéneos, vinculados sistemáticamente, pero con un grado suficiente de autonomía. A priori, en lo que concierne a la cuestión de los modelos de protección de las situaciones de dependencia, se podrían proponer ocho grandes parámetros: a) la naturaleza jurídica de los mecanismos de protección, b) la tipología de las prestaciones ofrecidas; c) los sujetos protegidos, y conectado con ello, los requisitos de acceso a la protección; d) el sistema de financiación; e) los mecanismos de gestión; f) los mecanismos de coordinación con otros esquemas protectores; g) el nivel de intervención de la familia; y h) el nivel de intervención del mercado. De entre los parámetros más arriba citados, el que aquí interesa, es, evidentemente, el parámetro del nivel de intervención de la familia, que se habría de concretar en el grado de intervención del cuidado informal en un sentido más amplio.
En todo caso, la aproximación comparatista que aquí se hace es una labor de síntesis, en la que no se hace un recorrido individualizado de las distintas legislaciones sociales, sino en la que se resaltan aquellas en las que se han detectado instrumentos de protección del cuidador informal de cierta relevancia y diferenciados de la protección de la persona dependiente misma, así como se resaltan aquellas realidades nacionales ejemplificadoras de los modelos arriba mencionados (la de Finlandia para el caso del moldeo nórdico; la de Luxemburgo para el modelo continental o Italia para el modelo mediterráneo). Pero, junto a las anteriores, son objeto de una atención particular aquellas otras realidades nacionales poco tratadas, como son las de los países comunitarios recientemente integrados en la UE, como, por ejemplo, Polonia, Hungría o Bulgaria, o susceptibles de integración, como es el caso de Rusia.
Para esta labor de síntesis se han tomado como referencia distintas contribuciones nacionales (barrutI, S. y cazzantI, S., 2008, KallIomaa-puHa, L., 2009; KerscHen, N., 2009; laIKo, D., 2008; musIala, A. 2008; nedKova, A., 2008, serebryaKova, ?., 2008), realizadas por solventes investigadores en un marco de
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colaboración con el Instituto Universitario de Seguridad Social Juan Luis Vives, de la Universidad Carlos III y con el Grupo Consolidado de Investigación "Seguridad Social y Prevención de Riesgos Laborales de la mencionada Universidad. Dichas contribuciones se encuentran en prensa, y con cierta brevedad se publicarán en la página web del mencionado grupo.
Conforme a lo dicho, de forma acumulada a la existencia de mecanismos de protección pública e institucionalizada de las situaciones de dependencia mediante el diseño de mecanismos de protección de las personas dependientes, resulta ser un parámetro relevante para fijar la concurrencia de algún determinado modelo de protección, el del papel que, dentro de cada modelo, se otorga a la familia -y/o a aquellas otras personas con relaciones análogas de afectividad, vecindad, etc.- en la atención de la dependencia. En efecto, desde los propios sistemas de protección social y junto a las previsiones prestacionales de naturaleza profesional de las que puedan ser beneficiarias las personas dependientes en sentido estricto, se puede asumir una postura neutral, ni incentiva-dora ni desincentivadora, de la intervención de la familia y del cuidador informal en la tarea de asistencia de dichas personas en situación de dependencia. En línea, y dentro de esos objetivos vinculados a la no profesionalización del cuidado, cabe observar la existencia, o la inexistencia, de mecanismos de protección, no ya sólo de las personas dependientes, sino también de los cuidadores. Porque, como se irá viendo, la protección del cuidador informal puede manifestar una doble tensión o finalidad: la de proteger indirectamente a la persona dependiente protegiendo al cuidador; y la de proteger intuitu personae y de manera directa al sujeto que asiste a una persona dependiente.
Resulta evidente, en todo caso, que la protección del cuidador informal se ha de contextualizar ya que no deja de ser un elemento más de la protección, más genérica, de las situaciones de dependencia. En lo que a un análisis comparado se refiere, esta consideración se traduce en que el tratamiento jurídico de la protección ofrecida a las personas que prestan cuidado no profesional a personas en situaciones de dependencia está estrechamente predeterminado por la protección que se ofrezca a la persona dependiente misma. En aquellos ordenamientos donde no se ha diseñado una protección específica de la dependencia, no será posible vislumbrar mecanismos específicos de protección de los cuidadores informales, de suerte que los instrumentos de protección que pueda haber son también de carácter inespecífico, y podrán estar destinados a otros sujetos que prestan cuidados a terceras personas (piénsese, por ejemplo en las instituciones destinadas a la protección de la discapacidad o de los hijos).
O, dicho de otro modo, parte de la dificultad del método comparatista estriba en que el fenómeno, por otro lado muy moderno, de la protección de las situaciones de dependencia es propio de ordenamientos jurídicos relativamente avanzados. En los que existe una definición de la dependencia, una delimitación de que sujetos pueden ser considerados dependientes, y un diseño de los requisitos, procedimientos y alcance de la protección que les pueda ser otorgada. En otros ordenamientos, la dependen-
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cia no se vislumbra como una realidad específica digna de regulación jurídica ad hoc. Por el contrario, en esos ordenamientos (eminentemente del modelo mediterráneo y de la antigua órbita soviética), la protección de las personas en situación de dependencia se ha de construir, y, si tiene lugar, no siempre se produce de un modo coordinado, en cuanto que la tutela, indirectamente y habitualmente parcial, provendrá de la...
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