Cuestiones en relación a la jubilación en el Sistema español de Seguridad Social

Los Sistemas de Seguridad Social, como instituciones intergeneracionales de riesgos compartidos cumplen fines muy diversos. De todos ellos a nosotros nos interesa un aspecto fundamental de los mismos cual es el aseguramiento frente a la vejez. El momento del tránsito de activo a pasivo, de ocupado a jubilado, es un acontecimiento crucial en la vida de los trabajadores y es por eso que merece un cierto detenimiento analítico. Es obvio, por otro lado, que hay circunstancias que en ese momento determinan crucialmente las rentas de los trabajadores hasta su fallecimiento, y que más allá de esa fecha afectan también a sus supervivientes.

Una de las circunstancias más importantes para el trabajador, pero también para el Sistema, es la respuesta a un interrogante que determina otras muchas cosas: ¿a qué edad se jubilan los trabajadores españoles?; ¿es esa edad compatible con la pervivencia del Sistema a largo plazo? Estas son las preguntas a las que pretenden responder las líneas que siguen.

Debe entenderse que con carácter previo a ese análisis es necesario precisar que en estos momentos manejamos dos modos distintos de entender la edad de jubilación. El primero de ellos es la edad legal y el segundo la edad real. La edad legal la fija la Ley General de Seguridad Social en su artículo 161 a) en el que la establece los 65 años. La edad real, por el contrario, es optativa para el trabajador y es él mismo quien determina cuál es el mejor momento sobre la base de sus circunstancias personales y en el marco de los resquicios que las normas le proporcionen.

En torno a la edad legal es curioso e ilustrativo observar que, cuando el canciller Bismarck creó el primer Sistema de reparto en 1889, fijó la edad de jubilación en los 70 años cuando en aquellas fechas la esperanza media de vida en la Alemania de entonces era de 50 años. Más aún, la edad de 70 años fue Page 60 también adoptada por Lloyd George en el Reino Unido en 1908, aunque posteriormente, en 1925, se estableció en los 65 años.

En nuestro caso, la creación del primer seguro social obligatorio se produjo en el año 1919¹, después de años de espera. En el texto de la norma que regula el nuevo Sistema, se establece la edad legal de jubilación en los 65 años, cuando la esperanza media de vida al nacimiento de los españoles era de 41 años. La pensión de entonces se fijó en 365 pesetas anuales (1 peseta diaria cuando el salario industrial medio en Madrid era de 5 pesetas diarias). Esto es: la pensión media de nuestro Sistema se ha multiplicado por decenas de miles a lo largo de 85 años, pero la edad de jubilación se mantiene en los 65 años.

Necesario y obligado es un nuevo matiz que distingue entre la edad mínima a la que un trabajador se puede jubilar y la edad máxima hasta la que puede trabajar (y por tanto cotizar a la Seguridad Social)². Naturalmente que la edad mínima de 65 años tiene excepciones que se han ido consolidando en lo que venimos en denominar como edad real de jubilación. Tales excepciones se han ido registrando tanto por el comportamiento estratégico de los trabajadores acuciados por su situación en el mercado de trabajo, cuanto por determinadas normas adoptadas para solventar, o al menos aliviar, esos problemas laborales.

De todos modos, en la literatura académica que se ocupa de estas cuestiones (una voluminosa literatura, por cierto) se da por sentado entre los enemigos del sistema de reparto que la esencia del Sistema lleva incorporada la incentivación de la jubilación anticipada a la edad legal, en razón de su opción por la prestación definida. Y que los esfuerzos por acercar la edad real a la legal tropiezan con ese virus consustancial al Sistema³ e inoculado desde su nacimiento.

Anticipar la edad de jubilación no es un comportamiento novedoso en la realidad social española. De no ser así es difícil encontrar razones que justifiquen la presencia en la regulación de nuestro Sistema de una norma que, con reducción de la prestación, permitía adelantar la edad de jubilación a los trabajadores encuadrados en el Régimen General. Ese adelanto ha sido una constante de nuestro Sistema y es fácil comprender que su uso se haya extendido a propósito de la aguda crisis industrial y la consecuente crisis de empleo que vivió la economía española a partir de 1975.

Ocurre, no obstante, que hasta 2002 esa opción tan sólo estaba al alcance de quienes hubieran tenido la condición de mutualistas con anterioridad al 1 de enero de 1967. Se trataba ciertamente de una norma que beneficiaba a los trabajadores de mayor edad que por razones biológicas eran los únicos que podrían haber tenido esa condición con anterioridad a esa fecha y de respetar un derecho que tenían reconocido en la Mutualidad, de jubilarse a los 60 años. Esa posibilidad, casi cuarenta años después, se ha extendido al resto de los trabajadores porque las razones que la justificaban, a partir de 1975, siguen presentes, si no acrecentadas, en la realidad laboral española.

No cabe duda de que cuando la realidad pasada se contrasta con la presente se hacen evidentes fenómenos sociológicos que dife-Page 61rencian nítidamente la España de hoy, de la de hace 30 años. Una diferencia que incide, naturalmente, en el Sistema de Seguridad Social. No hace mucho, el máximo responsable del Sistema resumía esos cambios de modo muy ilustrativo: entramos al trabajo más tarde, nos jubilamos antes y vivimos más años. He ahí los elementos de la realidad social que conducen a menos años de cotización y más años de pensión o, si se prefiere, a menos ingresos y más gastos. Todo ello, claro está, en términos relativos.

CUADRO 1. EVOLUCIÓN DE LAS TASAS DE OCUPACIÓN POR GRUPOS DE EDAD (Miles y %)

Fuente: Encuesta de Población Activa.

No obstante, ese fenómeno socioeconómico no es de singularidad española. En realidad esos comportamientos se encuentran de modo generalizado en casi todos los países del mundo occidental. Retrasar la actividad y adelantar la jubilación parece una nueva pauta de conducta que se asocia a causas de origen diverso. El retraso en la actividad obedece, sin duda, al incremento en las tasas de escolarización en los niveles secundario y superior; el adelanto de la jubilación responde, entre otras causas, a las dificultades con las que los trabajadores tropiezan para mantener su empleabilidad más allá de los 55 años.

En el Cuadro 2 se evidencia la generalidad en el adelanto de la jubilación en el ámbito de la UE-15. Una realidad europea que lleva a pensar que el problema del adelanto de la jubilación se encuentra en el mercado de trabajo.

El adelanto de la edad de tránsito a la inactividad se debe de analizar, a su vez, en términos evolutivos: cuándo y por qué ha habido elementos nuevos en el perfil de la variable y a qué causas obedecen los cambios de tendencia que se puedan detectar. Los datos del Cuadro 3 son expresivos de un cambio que se produjo en fechas recientes. De una trayectoria que podemos calificar como declinante desde el año 1995, debida quizás a razones biológicas que van reduciendo las cohortes que tenían derecho al adelanto por su vieja condición de mutualista, hemos pasado a un notorio cambio de tendencia. El punto de inflexión se registra en el año 2003 y obedece sin duda a la aparición de los Decretos 1131/ 2002 y 1132/2002 que modificaron sustancialmente las condiciones de acceso al adelantamiento de la edad legal. Entre otras novedades, los decretos que se citan extienden el beneficio del adelantamiento a todos los trabajadores que a partir de los 61 años cumplan los requisitos que esas normas exigen. Básicamente se trata de dar respuesta a la situación personal de trabajadores que en esa edad se ven sometidos a un Expediente de Regulación de Empleo (ERE). Nada hay de extraño en esa modificación de la norma puesto que es práctica generalizada en todos los países europeos la utilización del adelanto como vía de escape de los excedentes de plantilla. Page 62

CUADRO 2. EL MERCADO DE TRABAJO Y LA EDAD DE JUBILACIÓN

Fuente: EUROSTAT y Labour Force Statistics. * Edad legal entre paréntesis.

CUADRO 3. ALTAS DE JUBILACIÓN POR EDADES Régimen general (%)

Fuente: MTAS. Presupuestos de la Seguridad Social.(varios ejercicios) Vol. V .Tomo 2.

Reflejábamos líneas atrás que la edad legal en nuestro país la fija la Ley General de la Seguridad Social en los mismos términos que lo hacía el Decreto de 1919: 65 años. Más recientemente, el Decreto 1132/2002 ha regulado las condiciones de la jubilación anticipada que, con coeficientes reductores de la pensión, la establece a partir de los 61 años. Queda, no obstante, otra posibilidad al alcance de los trabajadores españoles y de las empresas Page 63 de nuestro país, que son las cláusulas convencionales.

Las cláusulas convencionales tienen reconocida facultad para incidir en esta cuestión, aunque a propósito de ese derecho se han producido idas y venidas⁴ que en corto espacio de tiempo han revertido las posibilidades de los convenios colectivos para ocuparse de la edad de jubilación. A ello han contribuido tanto la legislación como la jurisprudencia, como luego se verá.

Estamos, por tanto, en presencia de una materia que tiene un hondo calado económico y social en la medida que determina ingresos y gastos del Sistema de Seguridad Social y que, a su vez, forma parte de los planes y anhelos vitales de millones de trabajadores. Adicionalmente, la alteración de la edad legal -siempre en el sentido del adelanto- ha sido profusamente utilizada como instrumento de acompañamiento en la política industrial, muy especialmente en los sectores en crisis en los que fue necesario abordar fuertes excedentes de plantilla. Es así como en la sociedad española se ha concedido plena carta de naturaleza a una figura como el prejubilado que, curiosamente, no tiene ningún reconocimiento legal⁵. Pero por causas que no son de la ocasión, las reconversiones industriales se han perpetuado, de modo que lo que se empezó a acometer en 1977, no ha concluido todavía, como ilustra, por referir lo más conocido, el reciente plan industrial en el sector naval. A intensificar el fenómeno se sumaron decenas de grandes empresas del sector industrial y del de servicios, que abrazaron la estrategia empresarial en boga que, por mor de la competitividad, exige la reducción de costes, léase el adelgazamiento de plantillas. A todo ello, por si fuera poco, se ha venido a añadir el fenómeno de las deslocalizaciones.

Un fenómeno similar, punto por punto, se ha vivido y se vive, claro está, en el resto de países de la UE-15. Así se reconvirtieron sectores como el carbón, la siderurgia o el naval en el Nord-Pas-de Calais, en Sheffield, en Hamburgo, y así sucesivamente. Y así se sufre en toda la UE esa amenazadora plaga de la deslocalización.

Tenemos, por consiguiente, suficientes razones para pensar que los convenios son un instrumento adecuado para solventar o, en todo caso, aliviar, las consecuencias sociales de todas esas circunstancias económicas que llevan a los trabajadores a aceptar resignadamente el adelanto de su edad de jubilación. Se trata tanto de razones de oportunidad como de conocimiento de las posibilidades de la empresa en la que los trabajadores se encuadran. La edad de jubilación, en el marco de la legislación de la Seguridad Social, no es cuestión ni más, ni menos importante. Es uno de los elementos definitorios del Sistema de reparto junto con la fórmula de cálculo de la base reguladora, el procedimiento de revisión anual de las pensiones, y, en la vertiente del ingreso, la base y el tipo de cotización.

Lo que sí podemos y debemos valorar es la oportunidad y la conveniencia de algunas medidas recientes que han tenido consecuencias indeseadas para el Sistema. Entonces, a modo de cuestión previa, deberíamos valorar si es ajeno al Sistema la solución o el alivio de problemas estructurales o coyunturales de la economía española.

En el Sistema que en estos momentos tenemos, un híbrido de Sistema actuarial y solidario, no resulta extraño que el mismo sea utilizado para acompañar soluciones laborales a Page 64 problemas agudos de ámbito empresarial o sectorial. Una y otra vez hay que repetir que los problemas, tal como ahora los conocemos, no tienen su origen en las entrañas del Sistema. Son, más bien, dificultades que se originan en el mercado de trabajo y que de uno u otro modo acaban por trasladarse al sistema de protección. Es, por tanto, mucho más lógico atacar las causas en el mercado de trabajo y no los efectos en el sistema de protección. Ahora bien, una vez que los problemas laborales se acentúan y no encuentran remedio en el marco de la empresa o el sector, es muy razonable que el Sistema protagonice el alivio de los problemas sociales, siempre que las acciones a tomar no comprometan la viabilidad financiera del mismo.

Esa lógica conduce a pensar que el adelantamiento de la edad de jubilación es un mal menor en un contexto histórico en el que la schumpeteriana destrucción creadora alcanza niveles desconocidos en el pasado. Una destrucción que alcanza irremediablemente a los trabajadores de edades cercanas a la jubilación, de los que se piensa que aquejados de obsolescencia harán bien en abandonar el mercado de trabajo hasta alcanzar la edad de jubilación.

Son los propios sindicatos, y desde luego la patronal, quienes están detrás de la modificación contemplada en el Decreto 1132/2002. ¿Debemos considerar esa nueva normativa como contraria a los intereses del Sistema? Una posición de esa naturaleza tendría sentido si no tuviésemos evidencia de que trabajar después de los 55 años es cada vez más difícil en los mercados europeos de trabajo. Pero ese no es el caso. Las cifras del Cuadro 2 son suficientemente ilustrativas de las dificultades que se encuentran en el trabajo a partir de esa edad.

Tenemos por tanto una nueva norma que extiende la posibilidad a todos los trabajadores del Régimen General y asimilados. De modo que, lejos de esperar a que los efectos de la Orden de 1967 se extinguieran por razones biológicas, lo que los responsables de la Seguridad Social han decidido es optar por extender el derecho a todos los trabajadores que encuentren dificultades en el mercado de trabajo. ¿Cabía otra respuesta a la persistente reducción de la tasa de empleo de los mayores de 55 años? No me cabe duda de que en esas condiciones el adelantamiento de la jubilación es una válvula de escape a un signo de los tiempos modernos cual es la precipitada obsolescencia de los trabajadores de cierta edad. Y hasta tanto las autoridades laborales no tengan instrumentos para remediar las bajas tasas de empleo en los años finales de la carrera laboral, será más razonable solventar del mejor modo posible, en el marco de la vertiente contributiva del Sistema, los problemas que la realidad laboral genera. La jubilación anticipada se constituye, desde mi punto de vista, en un mal menor.

De manera que en esta realidad laboral que circunda al sistema, tienen muy poco sentido las frecuentes llamadas a la imperiosidad del alargamiento de la vida activa y su consecuente elevación de la edad legal de jubilación. Más extraño aún es que ese empeño proceda de entidades financieras y sus entornos que, con persistencia, se dedican a prejubilar cientos de trabajadores. Pues bien, en esa contradictoria realidad, el Decreto 1132/2000 (Sección 3ª) regula la jubilación flexible.

La jubilación flexible, a diferencia de la jubilación anticipada, puede ser utilizada en todos los regímenes del Sistema de Seguridad Social. La flexibilidad consiste «en la posibilidad de compatibilizar, una vez causada, la pensión de jubilación con un trabajo a tiempo parcial, dentro de los límites de jornada a los que se refiere el artículo 12.6 de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, con la consecuente minoración de aquélla en proporción inversa a la reducción aplicable a la jornada de trabajo del pensionista, en relación a la de un trabajador a tiempo completo».

Llegados a este punto, y sin propósito alguno de exhaustividad, nos podemos imagi-Page 65nar quiénes pueden ser los protagonistas de esta nueva flexibilidad que se introduce en el Sistema. Desde luego que todos aquellos que en las circunstancias anteriores al Decreto precisaban cotizar más allá de los 65 años para completar el período de carencia de 15 años, encontrarán en la nueva flexibilidad un elemento jurídico que amplía sus posibilidades de obtener una pensión. Un trabajador autónomo podrá así dilatar su vida activa y, dueño de su propio destino, podrá combinar a su antojo jubilación y actividad, eso sí en términos parciales. En el Régimen General, ¿qué trabajadores se acogerán a los términos del Decreto? Sin duda que han de ser trabajadores muy cualificados los que obtengan el beneficio de la empresa de continuar con su actividad de modo parcial. Y, en todo caso, no parece que ese beneficio vaya a estar al alcance de todos los trabajadores.

Podemos en consecuencia aventurar que la jubilación flexible no va a suponer alivio alguno a los problemas financieros que el Sistema pueda afrontar en el futuro. Por el contrario, lo que sí es seguro es el elemento de riesgo moral (moral hazard) que la novedad supone. Dicho en otros términos, la modificación introduce incentivos al comportamiento estratégico en lo que se refiere a la elección del momento del alta plena y completa en jubilación. Una elección que no está al alcance del común de los trabajadores españoles.

CUADRO 4. JUBILACIONES SEGÚN EDAD (%)

Fuente: Presupuestos de la Seguridad Social. 2005. Vol. V.

* Hasta junio. Page 66

El Cuadro 4 deja constancia de los escasos trabajadores que en el último trienio han decidido retrasar su edad de jubilación más allá de la edad legal, bien por necesidad o por conveniencia. Pero muestra también que, aunque en leve cuantía, ese porcentaje de trabajadores se está incrementando desde 2002. Podemos pensar entonces, sin atisbo alguno de temeridad, que la sección 3ª del Decreto 1132/2002 tiene incidencia en este terreno.

Pero volvamos a las cláusulas convencionales. Pese a todas las interpretaciones de las que era susceptible la D.A. 10ª del Estatuto de los Trabajadores, los agentes sociales utilizaron con profusión esa cláusula habilitante para pactar jubilaciones en la empresa o en el sector. En ese tortuoso camino se encuentra el Decreto 5/2001 que deroga la D.A. antes citada y posteriormente una sentencia del TS de 9 de marzo de 2004 que corrobora el sentido del Decreto. No obstante, las partes implicadas continúan negociando y pactando jubilaciones forzosas con fecha posterior a la STS de 9 de marzo de 2004. Más recientemente, el gobierno ha decidido restablecer la vigencia de la vieja D.A. 10ª, si bien con algunas modificaciones.

Con todo, otra importante modificación que introduce la Ley 12/2001 es la modificación de la jubilación parcial que amplía la horquilla de la reducción de la jornada y permite la continuidad de la fórmula más allá de los 65 años. Se enlaza así la jubilación parcial anticipada con la jubilación flexible⁶.

En este contexto resultan plenamente contradictorias, de nuevo, todas las posiciones que defienden la prolongación de la vida laboral como remedio a los futuros problemas financieros del Sistema. Hay quien sostiene el retraso en la edad de jubilación desde sus equipos de estudios, en tanto se dedica con diligencia a prejubilar trabajadores. Y hay quienes en el ámbito normativo incentivan tanto la jubilación anticipada (parcial o completa) y al mismo tiempo la jubilación flexible que supone el retraso en la edad de jubilación. En esta marco normativo vigente son plenamente coherentes quienes sostienen que la situación presente del mercado de trabajo no permite pensar en la solución del alargamiento de la vida laboral como alivio financiero del Sistema.

Aunque cosa algo distinta es el carácter discriminatorio que estas medidas puedan llevar implícito. Líneas atrás, por cierto, se llamó la atención en lo relativo a la jubilación flexible y al tipo de trabajadores que podrían aspirar a esa opción.

Por fortuna, a corto plazo quedará resuelta la inseguridad jurídica que en el mundo laboral supuso el Decreto 5/2001. Un Proyecto de Ley sobre las cláusulas de los convenios colectivos referidas al cumplimiento de la edad ordinaria de jubilación, restablece la vigencia de la D.A. 10ª y zanja la cuestión en esta materia⁷.

Llegados a este punto conviene preguntarnos qué es lo que queremos. ¿Queremos una Page 67 regulación de lo concerniente a la jubilación que permita aliviar problemas laborales en las empresas o sectores? ¿Somos partidarios de que, además, ese marco regulatorio permita como en el pasado el convenio entre agentes sociales para pactar la jubilación forzosa? Personalmente yo me inclino por dar una respuesta afirmativa a esos interrogantes. Ahora bien, esas medidas son siempre defendibles, desde mi punto de vista, cuando facilitan soluciones a problemas reales y cuando de modo razonable se pueden caracterizar como de beneficio universal. Esto es: cuando responden a las dificultades ciertas que encuentran los mayores de 55 años en el mercado de trabajo y cuando son de posible uso por el común de los trabajadores cualquiera que sea su cualificación y su empresa. Pero no es, por el contrario, afirmativa mi respuesta cuando la regulación del adelanto o el atraso de la edad legal de jubilación incentiva los comportamientos estratégicos que perjudican al sistema y no son la respuesta disponible a problemas reales.

Hace pocas semanas el Ministro de Administraciones Públicas habló de jubilaciones anticipadas de funcionarios. Involucró en ello como sujetos potenciales del programa a 25.000 funcionarios de la Administración Central que podrían extenderse a un total de 230.000 si las Administraciones autonómica y local aceptaran su inclusión en el mismo. La condición parece que no es otra que tener entre 58 y 64 años; el objeto del programa es el rejuvenecimiento de la plantilla de las Administraciones Públicas de las que se dice tienen una edad media de 47 años. Incluso el propio responsable del Ministerio confesó que no veía razón por la cual esas Administraciones no podían operar en esta cuestión como las empresas privadas

Puede ser que el gobierno crea conveniente una política de esa naturaleza que trate de rejuvenecer la plantilla de las Administraciones públicas; es posible también que ese rejuvenecimiento, no sólo biológico sino intelectual, esté justificado; probablemente, incluso, su distribución en el espacio nacional sea inconveniente para los intereses generales de los ciudadanos españoles y los servicios que ellos demandan. Ahora bien, esta política no sería congruente con manifestaciones desde el mismo gobierno sobre la conveniencia de retrasar la edad legal de jubilación.