Las cuestiones organizativas en la normativa sancionadora

Autor:Javier Oliván del Cacho
Páginas:79-91
Cargo del Autor:Profesor Titular de Derecho Administrativo - Universidad de Lleida
RESUMEN

1. La opción por la desconcentración en la LAP: la proscripción simultánea de la delegación en materia sancionadora. 2. La viabilidad de la delegación intersubjetiva de competencias sancionadoras. 3. La desconcentración de competencias sancionadoras: sus limitaciones y disfunciones. 4. La desconcentración de la potestad sancionadora en algunas legislaciones autonómicas.

 
ÍNDICE
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1. La opción por la desconcentración en la LAP: la proscripción simultánea de la delegación en materia sancionadora

Uno de los principios que cabe deducir de la nueva regulación general en materia de procedimiento administrativo es el favorecimiento de la desconcentración administrativa, esto es, la tendencia normativa hacia la reordenación de competencias de modo que éstas se atribuyan, tanto en su titularidad como en su ejercicio, a órganos jerárquicamente inferiores y, por ello, más cercanos a los ciudadanos. Así, el párrafo tercero del artículo 12 de la LAP -aunque de dudosa aplicación al campo sancionador, habida cuenta de la necesidad de atribuir expresamente la competencia sancionadora al órgano correspondiente-125 dispone lo siguiente:

Si alguna disposición atribuye competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio, y, de existir varios de éstos, al superior jerárquico común

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Las opciones tendentes a la desconcentración de competencias en las leyes que regulan el procedimiento administrativo y el régimen jurídico-administrativo español no son, en modo alguno, una novedad en la historia del Derecho Administrativo español, si uno se detiene en contemplar los procesos que se iniciaron en este sentido a partir de la aprobación de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y de la Ley de Procedimiento Administrativo.126

Sin duda, además de la búsqueda de una mayor proximidad de los administrados respecto a las autoridades con funciones resolutorias, los factores quePage 80 han inducido este fenómeno han sido, por un lado, la criticada y criticable supresión del recurso administrativo -aun con carácter potestativo- respecto de los actos procedentes de los órganos superiores de Gobierno y Administración, es decir, respecto de los actos que agotan la vía administrativa y, en segundo término, el mantenimiento, con carácter preceptivo, del recurso ordinario frente a decisiones de órganos que cuentan con superior jerárquico.127 Pero en el ámbito sancionador, hay todavía una causa adicional que se añadió a la citada y que consiste en la proscripción del ejercicio de funciones delegadas en la aplicación de la potestad sancionadora. Así, lo dice bien claramente el artículo 127.2 LAP:

2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario, sin que pueda delegarse en órgano distinto

.

Dicha prohibición afecta, incluso, y en atención a lo expresado por el artículo 16.4 LAP, a la transmisión de un elemento del ejercicio de una competencia tan escasamente importante, como la firma de las resoluciones de carácter sancionador. Obsérvese aquí que la prohibición únicamente se refiere a la delegación de firma de las resoluciones sancionadoras, por lo que parece admisible la delegación de firma de actos de trámite dentro del procedimiento sancionador.

No es necesario recalcar por obvio que estos vetos a las operaciones delegatorias en materia sancionadora contrastan con la amplia formulación legal de la posibilidad general de delegar competencias -en el resto de la actividad administrativa- que ahora se concibe como una potencialidad in genere y no vinculada a la existencia de una previa relación de jerarquía.

Posiblemente, en la interdicción de la delegación de competencias sancionado-ras subyace la aplicación de principios informadores del Derecho Penal dentro de una identidad dogmática que ha sido objeto de reflexiones decisivas en la monumental y citada obra del profesor NIETO. En efecto, el legislador quizá haya querido evitar traspasos competenciales que perjudicasen la seguridad jurídica del ciudadano eventualmente sancionado.

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Por otro lado, la LAP, al descender al plano de las decisiones organizativas, quizá haya incurrido en la invasión de competencias autonómicas relacionadas con la autoorganización, tal y como ha sido puesto de relieve por el profesor MUÑOZ MACHADO.128 En este sentido, no resulta ocioso informar que, durante la tramitación parlamentaria de la LAP, el Grupo Parlamentario Vasco defendió (en su enmienda número 27 al art. 125.2 del Proyecto) la modificación de ese precepto, propugnando la supresión del carácter básico de la interdicción de delegación de competencias sancionadoras. Sería, de acuerdo con el planteamiento de la enmienda, cada legislación sectorial (autonómica o estatal, según la materia) la que habría de determinar si era procedente (o no) establecer esta prohibición. La enmienda, como es notorio, no prosperó.

Dejando aparte el argumento competencial, no puede obviarse que la prohibición de delegación puede traducirse en una merma de la eficacia de las Administraciones públicas -y, en particular de las Administraciones locales-, al residenciar en órganos superiores un cúmulo de funciones excesivo. Precisamente, la necesidad de aliviar las responsabilidades de estas autoridades ha motivado que alguna regulación de adecuación haya dispuesto soluciones cuyo encaje legal es altamente discutible.129 Así, por ejemplo, en uno de estos Reglamentos -y en concreto en el Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de procedimiento sancionador en materia de tráfico, circulación de vehículos de motor y seguridad vial- se contiene en su art. 17 la posibilidad de delegar la competencia de resolución del recurso ordinario del Ministro de Justicia e Interior en el Director General de Tráfico. No es difícil aventurar que esta previsión atenta contra el espíritu -si no contra la letra- del art. 127. 2 de la LAP.

Sin embargo, y a pesar de las posibles disfuncionalidades que pudieran producirse, debe decirse que, desde el punto de vista material y de protección de la seguridad jurídica, la prohibición de la delegación puede ser objeto de una sólida defensa, habida cuenta de las amplias facilidades que otorga la LAP para la delegación de competencias. Recuérdese que, de acuerdo con la nueva regulación general del procedimiento administrativo, la delegación no debe estar prevista expresamente en la Ley, como ocurría en el sistema de la LPA, sin que tampoco sea imprescindible la existencia de vinculación jerárquica -ni mediata ni inmediata-entre delegante y delegado. Ante este nuevo marco normativo, el interesado po-Page 82dría tener dificultades para cerciorarse de los órganos con competencias sanciona-doras, debido a la generosa regulación que contiene la LAP de la figura de la delegación. Frente a lo expuesto, podría argüirse que la publicidad de la delegación -y de su revocación- constituyen elementos que garantizan la transparencia de estas decisiones. Sin embargo, a mi juicio, el principio constitucional de protección de la seguridad jurídica avala la decisión del legislador, puesto que las reordenaciones de competencias en el seno de una Administración (que incluyan la titularidad de la atribución) constituyen modificaciones normativas que, con vocación de permanencia, se incorporan al Ordenamiento jurídico, a diferencia de las delegaciones que son consecuencia de decisiones coyunturales sujetas potencialmente a muta-ciones constantes130.

2. La viabilidad de la delegación intersubjetiva de competencias sancionadoras

En la ya citada enmienda núm. 27 del Grupo Parlamentario Vasco, cabe recordar que, junto a la eliminación del carácter básico de la proscripción de la delegación en materia sancionadora, cuestión que fue rechazada,131 se reclamó subsidi-riamente que se matizase, de modo expreso, que el veto a las delegaciones se limitaría a las relaciones interorgánicas, siendo legalmente admisibles las de tipo interadministrativo. Tiene interés recoger la argumentación del representante del Grupo Vasco que se apoyaba en el art. 150.2 de la Constitución y en la legislación de régimen local:

Si no se aceptara la primera argumentación que he realizado pidiendo la supresión de este último inciso, propondríamos de forma alternativa que se precisara que la prohibición de delegación es para órganos distintos de la misma Administración, para evitar que quede limitado el que se pueda efectuar una delegación en otras Administraciones públicas, porque el artículo 150.2 de la Constitución lo habilita y también es el espíritu de la Ley de Bases de Régimen Local

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Sin embargo, la segunda petición del Grupo Vasco tampoco fue atendida por el Grupo mayoritario, alegando razones de seguridad jurídica que también justificarían la prohibición de delegación de funciones sancionadoras entre distintas Administraciones.133 A pesar de resultar clara en este punto la voluntad del legislador, la redacción del Proyecto de Ley -y, finalmente, de la misma LAP- invita a pensar que no se está prohibiendo en modo alguno la delegación de funciones sanciona-torias en Entes distintos. Repárese en efecto en el art. 127.2 in Une, que impide la delegación del ejercicio de la potestad sancionadora en órganos distintos. Resulta difícil, a partir de la literalidad de la LAP, extender el veto a las relaciones interadministrativas, veto que sería contradictorio con las disposiciones constitucionales -el art. 150.2 no impone ningún límite al respecto- y con todo el planteamiento de la legislación local que favorece la delegación...

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