Cuestiones actuales del Impuesto sobre Construcciones. Instalaciones y Obras
| Autor | Francisco Álvarez Arroyo |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario - Universidad de Extremadura |
| Páginas | 429-460 |
Page 430
El objetivo de este trabajo no es llevar a cabo un análisis exhaustivo del impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras, sino intentar poner de manifiesto los principales problemas que, actualmente, afectan al citado impuesto local. Este impuesto ha pasado de ser una parte de la solución a la insuficiencia financiera de los entes locales, a convertirse en uno de los más denostados tributos locales; la merma en la recaudación por este impuesto está suponiendo un grave contratiempo para las arcas municipales, acostumbradas a cifras abrumadoras en este concepto, y, por otra parte, las empresas constructoras lo consideran una excesiva carga. En esta pugna entre Administración y contribuyente, surgen cuestiones que en época de bonanza nadie se preocupa de cuestionar pero que, en tiempo de crisis, cuando todo el mundo defiende su economía, tanto la Administración como el propio contribuyente pugnan ferozmente por este impuesto.
Es sabido que el hecho imponible de este tributo está configurado de modo que deben conjugarse dos circunstancias íntimamente relacionadas, por un lado, nos encontramos con un presupuesto fáctico cual es la realización de construcciones, instalaciones u obras, y del otro, una condición: que para dicha realización sea preceptiva la correspondiente licencia urbanística municipal. Ni siquiera que dicha licencia se solicite o se conceda, sino tan sólo que sea exigible.
Resulta difícil encontrar alguna actividad concreta que no sea una instalación o construcción, y en ese caso, casi seguro podrá encuadrarse en el concepto de obras. Pero, al conectar los términos construcciones, instalaciones u obras, con la exigencia de licencia urbanística, la ley está delimitando el concepto de forma indirecta, por remisión a la normativa urbanística. No cabe duda que no todas las construcciones, instalaciones y obras quedan sujetas al impuesto, sino tan solo aquellas para las que se requiera licencia urbanística.
Dada la amplitud del concepto, no resulta fácil encontrar actividades excluidas de gravamen, si bien la jurisprudencia no tardó en encontrar algunos
Page 431
supuestos de no sujeción, como la actividad extractiva de mineral a cielo abierto o interior, declarada no sujeta al ICIO, entre otras, por dos sentencias del TSJ de Andalucía de 12 de julio de 1993; del TSJ de Cantabria de 17 de enero de 1992; del TSJ de Castilla y León de 29 de junio, 13 de octubre, 27 de octubre de 1994 y 22 de febrero de 1995 e incluso del propio TS en Sentencias de 22 y 30 de julio de 1999, 11 de octubre y 15 de noviembre de 1999. En dichas sentencias se declara, con buen criterio, que dichas actividades no están sujetas al ICIO porque a la locución construcciones, instalaciones y obras, «no puede concedérsele una interpretación tan amplia que comprenda cualquier transformación que se produzca en un determinado terreno, sino una modificación que se concrete en la colocación o erección en el mismo de alguna edificación, estructura o elemento fijo o móvil de tal naturaleza que esté condicionado a la autorización municipal y que represente un valor indicativo de la capacidad contributiva gravada por el ICIO, que es, precisamente, una manifestación de riqueza que se añade al suelo, no que se sustrae de él o que se le resta».
De forma genérica, la ley de haciendas locales establece respecto a los tributos locales el principio de territorialidad, al decir que no se podrá someter a gravamen bienes situados, actividades desarrolladas, rendimientos originados ni gastos realizados fuera del territorio de la respectiva Entidad. Se está conectando directamente el poder tributario municipal con el territorio o término municipal, por tanto, en lógica consecuencia solamente las construcciones, instalaciones u obras realizadas dentro del término municipal de un determinado Ayuntamiento podrán ser sometidas a gravamen por ese Ayuntamiento. Pero por si no quedara claro con este principio de carácter general, el propio artículo 100.1 del TRLHL lo refuerza con la expresión «dentro del término municipal».
Hasta aquí todo resulta obvio, pero, ¿qué sucede cuando una misma obra se lleva a cabo entre dos términos municipales de dos Ayuntamientos limítrofes? Obviamente a ningún promotor de viviendas se le ocurrirá construirlas en distintos términos municipales, pero el supuesto adquiere relevancia con las grandes instalaciones u obras: plantas solares, refinerías, en definitiva, instalaciones que requieren una gran extensión de terrenos y para las que la ubicación es relevante por circunstancias ambientales, estratégicas o de cualquier otra índole.
En el ámbito administrativo de la licencia de obras, el profesor GonzáLez pérez (GonzáLez pérez, 1993:1778), nos dice que en un caso así: «dado el carácter irrenunciable de la competencia, parece evidente que no puede prescindirse de ninguno de los dos Ayuntamientos. Por lo que no existe otra solución que el otorgamiento de la licencia por ambos, a no ser que existiese un Plan de ordenación urbana que afectara a ambos términos y en el mismo se previera un órgano especial mancomunado para estos supuestos».
Page 432
Acogiéndonos a esta autorizada doctrina, hay que entender que al tener que solicitar dos licencias urbanísticas, una a cada Ayuntamiento, al contribuyente se le exigirán dos tasas por licencia de obras, y ello en tanto en cuanto esté originando la realización de dos actividades administrativas (una por cada Ayuntamiento). Siempre que éstas se ajusten a la Ley y se cuantifiquen conforme al coste del servicio o actividad administrativa prestada efectivamente, no debería haber problemas intermunicipales, ni de doble imposición, sobre todo cuando cabe la posibilidad de deducirla de la cuota del ICIO. Cuestión distinta sería si los Ayuntamientos en conflicto cuantificasen la tasa en función de la totalidad de la obra, en cuyo caso además de suponer una sobreimposición, pudiera constituir un exceso de competencia. Por supuesto, esta circunstancia está supeditada a que la obra en cuestión requiera licencia cuya expedición corresponda a los Ayuntamientos respectivos, y no a otra Administración u Organismo Público (por ejemplo, Comisión Provincial de Urbanismo). Bien entendido que puede haber necesidad de licencias de distintas administraciones, pero para que surja el hecho imponible, es necesario que sea exigible la licencia municipal.
Pero, quizá, hemos obviado lo fundamental en un caso así, pues al tratarse de un impuesto potestativo, ambos municipios deben tener establecido el ICIO, pues cabe la posibilidad (ciertamente remota dada la realidad municipal española) de que uno de los municipios no cuente con el ICIO entre sus ingresos. Lo que sí puede suceder con más probabilidad es que, en sus respectivas Ordenanzas fiscales, no se haya fijado el mismo tipo de gravamen.
En cualquier caso, una posible solución vendría dada, dentro del marco de colaboración que la propia LHL propugna en su art. 8, por la atribución del ICIO a uno solo de los Ayuntamientos y después éste compensase al otro (u otros) en la parte de recaudación que proporcionalmente le corresponda, deducidos los gastos de gestión y recaudación en que se hubiera incurrido.
Sin duda, la cuestión se complica si los tipos de gravamen establecidos por los respectivos Ayuntamientos no coinciden, pero incluso en un caso así, es perfectamente posible diseñar un mecanismo por el cual el contribuyente no se vea afectado por la diferencia de gravámenes, así por ejemplo, podría gravarse la obra en función de la proporción de la misma que se realice en cada término municipal, buscar un tipo medio de gravamen, etc.
Similar solución podría arbitrarse en el caso de que uno de los municipios no tuviera establecido el Impuesto (recordemos su carácter potestativo). Una parte de la obra no estará sujeta al ICIO por no estar ubicada dentro del término municipal del Ayuntamiento que no lo hubiera establecido, con lo cual se hace necesario bien no incluir los costes o el valor de esa porción en la base imponible del Impuesto, cuestión que no debe resultar nada fácil, o bien, como ya apuntábamos,
Page 433
determinar proporcionalmente la parte de la obra no sujeta, con arreglo a criterios como la superficie, o el volumen edificado o edificable, etc…
Si el legislador pretendía delimitar algo más la configuración del hecho imponible con la remisión a las obras precisadas de licencia, ciertamente el objetivo no se consiguió pues muy pocas actividades urbanísticas van a ser las que no requieran...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba