Una cuestión pendiente en la reforma tributaria: pros y contras de la llamada devaluación fiscal

Autor:Juan Calvo Vérgez
Cargo:Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Extremadura
Páginas:9-44
RESUMEN

El presente trabajo tiene por objeto reflexionar, a la luz de la propuesta efectuada en su día por la Comisión de Expertos para la Reforma Tributaria, así como de los diversos Informes emitidos al respecto por la OCDE, el FMI o la Comisión Europea, acerca de la conveniencia de lograr una nueva distribución de la carga de la Seguridad Social entre empresarios y trabajadores, atendiendo a las... (ver resumen completo)

 
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I Análisis de la propuesta recogida en el informe de la comisión de expertos para la reforma tributaria

Como es sabido allá por el mes de marzo de 2014, se conoció el Informe de la Comisión de Expertos nombrada por el Ejecutivo con la finalidad de establecer las bases sobre las que habría de asentarse la futura reforma tributaria anunciada al efecto, la cual habría de servir, a su vez, para devolver a la economía española a la senda del crecimiento económico, incrementando los niveles de recaudación y permitiendo así alcanzar los objetivos de déficit público impuestos a nuestro país por la Comisión Europea.

Pues bien una de las propuestas recogidas en el citado Informe que mayor impacto mediático planteó, fue aquella que defendía modificar totalmente el actual sistema de cotizaciones a la Seguridad Social, eliminándose el sistema basado en aportaciones en función de la clasificación profesional y sustituyéndolo por un auténtico impuesto sobre nóminas al amparo del cual el trabajador cotizaría por los rendimientos definidos conforme a lo que se establece a tales efectos en nuestro Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF). De este modo la base de cotización fiscal y social coincidirían y se cotizaría por la retribución total, sin límites, como en el IRPF.

Dicho cambio propuesto en el Informe de la Comisión de Expertos iría asimismo ligado a una reducción de los tipos de gravamen y a un reparto más equilibrado entre trabajadores y empresarios, traspasándose parte de las cotizaciones que pagan los empresarios a los trabajadores. Adicionalmente se recomendaba en el referido Informe vincular el importe de las cotizaciones aportadas a lo largo de la vida laboral de un trabajador con las pensiones, lo que podría conducir a una rebaja de las prestaciones por jubilación. Y se planteaba la posibilidad de reunir en una sola Administración los organismos de recaudación y gestión de la Seguridad Social y de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT).

Por otra parte el Informe de la Comisión de Expertos abogaba por una reducción de los actuales tipos de cotización, sin que ello implicase no obstante una pérdida de capacidad recaudatoria. Se defendía así reducir la presión de los tipos de cotización sobre el empleo

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de menor retribución y peor calidad1. Dicha reducción general de sus cuantías constituiría un instrumento para favorecer el empleo a través de la disminución del coste del factor trabajo para el empleador. Se trata de una política que, a juicio de la Comisión de Expertos, resulta especialmente aconsejable en el caso de los países de la Eurozona, ya que supone de facto una devaluación interna para mejorar su competitividad. Sin embargo, dada la consabida necesidad de reducir el déficit público, dicha reducción solo resultaría posible hoy en nuestro país si se compatibilizase con un incremento de otros impuestos, en particular los indirectos o medioambientales.

Igualmente se estimaba en el Informe de la Comisión que dicha modificación podría mejorar la competitividad de las empresas, pero solo cuando no se produjese simultáneamente un incremento salarial vía indiciación o negociación colectiva ni tampoco un aumento de los márgenes empresariales, poniéndose así de manifiesto la necesidad de llevar a buen término las reformas estructurales pendientes tanto en el mercado de trabajo como en los mercados de productos y servicios.

Se manifestaba por tanto en el Informe de la Comisión de Expertos un criterio favorable a acometer una devaluación fiscal interna con el doble objetivo de mejorar la competitividad de la economía española y eliminar un sesgo tradicional de la estructura tributaria española. Ahora bien, tal y como se matizaba en el Informe la citada devaluación únicamente debería plantearse una vez que se hubiese dado solución al impacto de la reducción de las cotizaciones sociales sobre el sistema de financiación de la Seguridad Social a través de la incorporación de otras vías de financiación al sistema que garanticen su sostenibilidad, o bien excluyendo de su ámbito aquellas prestaciones cuyo componente contributivo sea percibido como menor, pasando a ser financiadas con la imposición general.2

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En definitiva, el Informe de la Comisión de Expertos defendía que el trabajador cotice por los rendimientos definidos conforme a lo que se establece a tales efectos en el IRPF. Ello debería ir acompañado de una reducción de los actuales tipos de cotización, sin que lo anterior implique una pérdida recaudatoria, procediéndose a reducir la presión de los tipos de cotización sobre el empleo de menor retribución y peor calidad3y redistribuyéndose la carga entre empresario y trabajador a través de un aumento del peso de lo que pagan los asalariados al sistema y, mutantis mutandis, de una reducción de la cuota empresarial.

Tal y como hemos apuntado con anterioridad el Informe de la Comisión de Expertos aconsejaba encomendar la gestión del nuevo sistema de cotizaciones a la Seguridad Social a una Administración unificada con la tributaria y con declaraciones y procedimientos comunes de manera que, una vez unificada la base de gravamen en torno a los rendimientos efectivamente percibidos, pudiera acometerse su integración sin grandes dificultades en el actual sistema de retenciones en la fuente del IRPF, con notables ahorros de costes tanto para la Administración como para los propios trabajadores.

Por otra parte el Informe elaborado por la Comisión de Expertos contempla en una segunda fase el desarrollo de una devaluación fiscal procediéndose a rebajar las cuotas empresariales a cambio de

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un incremento del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), el cual no afectaría a la exportación, al objeto de eliminar el sesgo que existe actualmente en cuanto al peso relativo de las cotizaciones sociales en el conjunto de la Unión Europea. La Comisión estimó que la adopción de una política de devaluación fiscal exige revisar el sistema actual de fuentes de financiación de la Seguridad Social, bien para incorporar otras vías de financiación o bien para sacar del mismo algunas partidas de gasto. Y, a tal efecto, se planteó como principal alternativa afectar al sistema de financiación de la Seguridad Social un incremento de la imposición indirecta que sustituya a las cotizaciones, transfiriendo así de manera automática e irreversible varios puntos de recaudación por IVA a la Seguridad Social.

Téngase presente a este respecto que, en la actualidad, la participación de las cotizaciones sociales españolas en el total de ingresos impositivos asciende al 38,6%, esto es, cinco puntos porcentuales más elevado que en la media ponderada de la Unión Europea (UE), ocho puntos por encima de la media aritmética de la propia UE y más de diez puntos superior a la media de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). En su Informe bienal de la economía española publicado el 8 de septiembre de 20144la citada Organización señaló que la rebaja de las cotizaciones sociales tendría que ser permanente, ya que las medidas de índole temporal no sirven para estimular plenamente la contratación a largo plazo. En su opinión la tarifa plana de 100 euros al mes de cotización durante dos años para los contratos indefinidos que se firmen hasta el cierre del año es regresiva, porque implica un impuesto mayor para los trabajadores con menor retribución. E idéntico calificativo ("regresiva") se otorgó a la medida consistente en la eliminación de los tipos reducidos de IVA, proponiéndose a tal efecto mitigar su impacto sobre las rentas más bajas mejorando la red de protección social o excluyendo bienes de primera necesidad como los alimentos, aunque esta protección podría minorar la efectividad de la medida; en palabras de la OCDE "Eliminar los tipos especiales de IVA dañaría el importante sector turístico frente a otros competidores, pero este efecto negativo podría ser compensado con la reducción de las cotizaciones sociales. Para que el sistema tributario español sea más favorable al crecimiento se propone aumentar los impuestos

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sobre actividades nocivas para el medio ambiente y los tributos sobre bienes inmuebles, ninguno de ellos especialmente elevado en España (...) Desde un punto de vista económico, la mejor opción sería aplicar el tipo normal del IVA a la base impositiva más amplia posible (...) Sin embargo resulta admisible la adopción de medidas que mitiguen el impacto sobre las rentas más bajas, ya sea mejorando la red de protección social o excluyendo bienes de primera necesidad como los alimentos, aunque este último aspecto "podría minorar parcialmente la efectividad de la reforma".

En opinión de la OCDE el núcleo de una futura reforma tributaria debería contemplar una reducción permanente en las contribuciones empresariales a la Seguridad Social centrada en aquellos trabajadores con menor retribución, grupo en el que la necesidad de estimular la oferta de empleo es más acuciante y presenta la mayor elasticidad de la demanda con respecto al salario. En este sentido la OCDE estimaba que, a corto plazo, las medidas para impulsar la demanda de empleo (incluyendo rebajas de las contribuciones sociales) suelen resultar más efectivas que las políticas orientadas a incrementar la oferta, cuyos efectos tardan más tiempo en materializarse y suelen resultar más efectivas si se dirigen a los trabajadores con baja retribución. Por su parte la evolución de las...

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