La protección social: una cuestión de interés común para Europa dentro del marco de la nueva estrategia de Lisboa

AutorJeróme Vignon
CargoDirector de protección e integración social de la Comisión Europea
Páginas21-28

Gracias por brindarme la oportunidad de hablar hoy ante todos ustedes. Tal y como me han solicitado voy a abordar el tema, de gran actualidad, de «cómo interactúa el trabajo que realizamos sobre protección e inclusión social con la recientemente relanzada estrategia de Lisboa, centrada en las políticas de crecimiento y empleo». Y creo que la mejor forma de abordarlo es analizando nuestra situación actual desde una perspectiva contextual. Por lo tanto, me gustaría explicar cómo y en qué manera se han venido desarrollando los intercambios de colaboración en la Unión Europea (U.E.) en materia de protección y de inclusión social y cómo hemos llegado hasta el punto en el que nos encontramos hoy en día.

1. La unión económica y monetaria (uem) ha modernizado la protección social hasta convertirse en un proyecto de interés común para Europa

Aunque la protección social está en el centro mismo de las políticas nacionales de cohesión social, la Unión Europea carece de competencia legislativa directa en este tema.

El Artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE) señala como uno de los objetivos principales de la Comunidad el de mantener un alto nivel de empleo y de protección social. Sin embargo, esta declaración no se ha traducido en un programa legislativo íntegro en materia de protección social a nivel de la U.E. Esto contrasta con lo que ha ocurrido en otras áreas listadas en el Artículo 2, como por ejemplo, la protección del medio ambiente, donde Europa ha desarrollado unos estándares comunes. En el ámbito social, los Estados miembros se convierten en únicos responsables de la protección social, estableciendo políticas y utilizando prácticas que varían de acuerdo a factores económicos, culturales e históricos. No pretendo con mis planteamientos de hoy poner nada de esto en tela de juicio.

De hecho, la legislación de la UE ha sido sometida a limitaciones y además, según el principio de subsidiariedad por el que los sistemas nacionales responden a los retos y necesidades sociales del modo más eficaz posible, sólo se ha preocupado de cómo los principios del Tratado Fundamental son aplicados dentro de los sistemas nacionales. Page 22

De este modo, como corolario al derecho de la libertad de movimiento, existen mecanismos de coordinación en los Reglamentos 1408/71 y 574/72 que cubren la Seguridad Social de los trabajadores migrantes, asegurando que estos trabajadores no pierden ningún beneficio en el ejercicio de su derecho a la libertad de movimiento. Estas disposiciones además de haber sido muy importantes para miles de trabajadores españoles migrantes, también lo han sido para miles de pensionistas alemanes que se han jubilado en España e incluso más, para los miles de turistas europeos que pasan sus vacaciones estivales en su país.

De igual forma, las directivas 79/7/CEE y 86/378/CEE se ocupan de la aplicación del principio de igualdad entre hombres y mujeres en el ámbito de la Seguridad Social obligatoria y profesional -entiendo también, que estas directivas han influido notablemente en el papel y la situación que gozan las mujeres en España-.

Desde 1992 en adelante, la integración monetaria sitúa el proceso de modernización de la protección social en la agenda europea.

La década de los 90 fue testigo de la aparición del compromiso de la UE con la protección social, compromiso que carece de instrumentos legislativos. En 1991 la Comisión destacó el propósito de convergencia de los objetivos y las políticas en materia de protección social. Con el conocimiento explícito de la diversidad de sistemas y de la subsidiaridad, la estrategia de convergencia promovió el reconocimiento de que la protección social constituía un componente fundamental del modelo europeo de sociedad, así como un mayor intercambio de información entre la Comisión y los Estados miembros. Todo esto condujo a la adopción, en 1992, de dos Recomendaciones del Consejo, que destacaban principios comunes que respaldaban a las disposiciones de los Estados miembros y señalaban a los Estados como los proveedores de asistencia social, o de otros sistemas que garantizaran a toda la población un nivel mínimo de recursos. Los Estados miembros sujetos a estos instrumentos acordaron la necesidad de mantener, adaptar y, en algunos casos, desarrollar sus sistemas. -Este es el momento en el que empieza a debatirse la importancia del desarrollo y modernización de los sistemas y que representa un objetivo importante de nuestro trabajo-.

A mediados de la década de los 90, se incrementó el intercambio de políticas. La voluntad de compromiso por conseguir este intercambio está directamente relacionada con el creciente sentimiento de solidaridad y propósito común entre los ministros de asuntos sociales, funcionarios y otros actores.

En aquel momento se mantenía una postura firme y unánime ante la superación de retos comunes, lo que fue reflejado por la Comisión en sus comunicaciones de 1995 y 1997. En ellas se ponían de manifiesto, por ejemplo, las cuestiones planteadas en torno a los desafíos de los sistemas de protección social europeos, el constante alto nivel de desempleo, el fracaso por erradicar la pobreza y la exclusión social y otros muchos desafíos derivados del envejecimiento de la población.

Los dos elementos destacados, es decir, el reconocimiento de los desafíos comunes y la aceptación compartida sobre necesidad de modernizar los sistemas, llevaron a la Comisión a contemplar en 1999, la posibilidad de formalizar este intercambio informal y proponer estructurar la futura política de coordinación en torno a cuatro grandes objetivos:

- Conseguir que el trabajo fuera rentable y que proporcionara unos ingresos seguros.

- Asegurar las pensiones y conseguir la sostenibilidad de los sistemas de pensiones.

- Promover la inclusión social, y Page 23

- Asegurar una óptima calidad y sostenibilidad de la asistencia sanitaria y de los servicios de cuidados.

Asímismo, propuso la creación de lo que más tarde se convertiría en el Comité de Protección Social, cuyo establecimiento, acordado unánimemente por los Estados miembros, se llevó a cabo en un tiempo record.

2. El consejo de lisboa: un importante avance en el establecimiento de objetivos comunes en materia de inclusión y protección social en la unión Europa

En Lisboa, los Jefes de Estado y de Gobierno establecieron una visión, un mandato y una herramienta para unificar la inclusión y la protección social.

Casi de inmediato, el Consejo Europeo de Lisboa señaló su visión sobre una estrategia socio-económica integrada para la Europa de la década de 2010, trasladando los intercambios relativos a la protección e inclusión social, a un escenario político completamente nuevo.

Bajo el título de «una mayor cohesión social», el Consejo hizo hincapié en la necesidad de modernizar la protección social. En las conclusiones se reflejaron los cuatro objetivos para la protección social establecidos en la Comunicación de la Comisión de julio de 1999, pero se requería al que entonces era el Grupo de Alto Nivel que tratara dos asuntos prioritarios:

* Examinar la sostenibilidad de los sistemas de pensiones, mediante un análisis de la evolución futura de la protección social desde una perspectiva a largo plazo; y

* Conseguir un impacto decisivo en la erradicación de la pobreza, estableciendo objetivos adecuados, que deberían ser aprobados por el Consejo.

En otras palabras, dos de estos cuatro grandes objetivos generales para la cooperación política captaron la atención inmediata.

Asimismo, la estrategia de Lisboa determinó que el método abierto de coordinación se convertiría en el mecanismo que pusiera en marcha éstos y otros componentes de la estrategia integrada. El método fue introducido como «un medio para difundir las buenas prácticas y conseguir una mayor convergencia hacia los principales objetivos de la Unión Europea». Se concibió como una técnica innovadora de gobierno, basada en el principio de la subsidiariedad, cuyas características principales son las siguientes:

- fijar las directrices para la Unión junto con agendas específicas, a fin de conseguir los objetivos que ellos, los Estados, establecieron a corto, medio y largo plazo;

- establecer, cuando proceda, indicadores cuantitativos y cualitativos y puntos de referencia con los mejores del mundo, y adaptarlos a las necesidades de los diferentes Estados miembros y sectores, como método de comparación de las mejores practicas;

- trasladar estas directrices europeas a las políticas nacionales y regionales, mediante el establecimiento de objetivos específicos y la adopción de medidas, teniendo en cuenta las diferencias nacionales y regionales;

- seguimiento periódico, evaluación y revisión paritaria, organizados como procesos de aprendizaje mutuo.

Así mismo, el Consejo de Lisboa señaló los mecanismos para el seguimiento anual del trabajo hacia el nuevo objetivo estratégico general. En primavera se celebraría una reunión del Consejo Europeo sobre los asuntos Page 24 económicos y sociales, donde se trabajaría en los diferentes elementos de la estrategia organizada de dicha reunión, «tanto en el nivel superior como inferior». Lo que viene a decir que las tareas por modernizar la protección social y promocionar la inclusión social se debatirían en la mesa de negociaciones de las sucesivas cumbres de primavera. Así, tras Lisboa, existía un nuevo ámbito, un nuevo método de trabajo y un nuevo marco estratégico para el trabajo que la UE realiza en este campo.

Por último, pero no menos importante, y desarrollado en la Agenda de Política Social del 2000-2005, concebimos la idea del triángulo de la política de Lisboa, que promueve un círculo estratégico para el refuerzo mutuo de las políticas económicas, de protección social y de empleo.

2.1. El «método abierto de coordinación social » (MAC) recibe un fuerte impulso

De acuerdo a esa visión, estimulada por este mandato y equipada con el instrumento del método abierto de coordinación, el Comité de Protección Social, junto con la Comisión, ha desarrollado el proceso del MAC, que ustedes ya conocen.

El Consejo Europeo de Niza, celebrado en diciembre de 2000, acordó un conjunto de objetivos comunes en la lucha contra la pobreza y la exclusión social. El Consejo hizo hincapié en la naturaleza multi-dimensional de la pobreza y la exclusión social y, por consiguiente, pidió a los Estados miembros que desarrollaran respuestas políticas coherentes en los diferentes ámbitos políticos. Además, se resaltó la necesidad de movilizar e involucrar a diferentes actores en la formulación de políticas; a saber, autoridades regionales y locales, ONGs y representantes de las personas con riesgo de ser excluidas. Todo ello constituyó la base de los Planes Nacionales de Acción (PNAs) para la Inclusión, que fueron presentados en junio de 2001 para el periodo comprendido entre mediados de 2001 a mediados de 2003. La valoración de los planes se llevó a cabo en un Informe conjunto del Consejo y de la Comisión en materia de inclusión social, presentado al Consejo Europeo de Laeken, en diciembre de 2001. Al mismo tiempo se aprobó el establecimiento de una serie de indicadores comunes, recogidos ampliamente en las fuentes de datos de la UE como un medio de seguimiento de los progresos hacia el avance de los objetivos comunes.

Los 15 Estados miembros presentaron en julio de 2003, los segundos Planes Nacionales de Acción (PNAs) sobre inclusión social, y de nuevo se elaboró un informe conjunto de inclusión para el siguiente Consejo Europeo en la primavera de 2004. Los nuevos Estados miembros presentaron su primer PNA de inclusión a mediados de 2004, justo unas semanas después de convertirse en miembros de la Unión.

En materia de pensiones, el desarrollo fue similar, aunque más lento. En un estudio presentado por el Consejo Europeo de Gothemburg en junio de 2001, se planteaban tres principios generales para la modernización de los sistemas de pensiones, a saber: «salvaguardar la capacidad de los sistemas para cumplir con sus objetivos sociales, mantener su viabilidad financiera y responder a las necesidades que el cambio social había suscitado.» Al igual que para la inclusión social, se aprobaron objetivos comunes que se incorporaron a las Conclusiones del Consejo de Laeken en diciembre de 2001.

Los Estados miembros presentaron Informes de Estrategia Nacional en julio de 2002, cuyos fundamentos sirvieron para elaborar un Informe conjunto entre el Consejo y la Comisión bajo el título de «adecuación y sostenibilidad de las pensiones», que fue aprobado en el Consejo Europeo en la primavera de 2003. Los segundos Informes de estrategia nacional (esta vez elaborados por los 25 Esta-Page 25dos miembros) llegarán a la Comisión en el transcurso de esta Conferencia.

Por otra parte, está previsto que ampliemos el MAC al campo de la asistencia sanitaria y de los cuidados de larga duración para las personas mayores. En términos formales, lo haremos así a partir del otoño de 2006, pero en la práctica, ya se ha puesto en marcha un buen intercambio y cooperación. Tampoco nos hemos olvidado de los otros objetivos, tales como hacer el trabajo rentable y proporcionar unos ingresos seguros, lo que está relacionado con un asunto importante, «la interacción de los sistemas de protección social con el mundo laboral y el apoyo a los objetivos establecidos por la Estrategia Europea para el Empleo». Algunas cuestiones relacionadas con este campo, por ejemplo, las estructuras de incentivos de los beneficios fiscales, los vínculos entre los derechos a beneficios y las medias de activación, o los apoyos prestados, como por ejemplo servicios de cuidados para los niños, (algo que puede marcar grandes diferencias para ayudar a las personas desempleadas a incorporarse al mercado laboral), serán temas a abordar en otros procesos de la UE, como el de las Grandes Orientaciones de la de Política Económica (GOPEs) y el de las Directrices para el Empleo.

El Comité de Protección Social insiste en que se tenga en cuenta este punto y que se asegure que se atienden los intereses de política social, que deben sustentar a las políticas en esta área. Éste será un importante principio global de nuestro trabajo en el futuro, puesto que nos encaminamos a trabajar de forma más racionalizada, informando sobre los diferentes campos en el ámbito de la protección y la inclusión social.

2.2. ¿Cuáles han sido los logros hasta el presente?

Yo diría que, después de varios años de trabajo constante en este campo a través del MAC, los intercambios de cooperación en materia de protección e inclusión social han logrado algunos avances aunque todavía hay mucho trabajo por hacer. Hemos logrado el entendimiento mutuo, de todos aquellos que participan en el proceso, sobre lo que representa un buen planteamiento de políticas y ¿qué quiero decir con esto?. Encontrarán la respuesta en las cuatro páginas y media de objetivos comunes para la inclusión social -un menú muy amplio y bastante impreciso-. Ahora observen las siete breves viñetas que enumeran las prioridades en la lucha contra la pobreza y la exclusión social, incluidas en el Informe Conjunto sobre la Inclusión y la Protección Social acordado el pasado mes de marzo. Son mucho más directas y enumeran las principales cuestiones derivadas de nuestro trabajo, tales como la búsqueda de caminos hacia el empleo, la prestación de protección social y servicios sociales de calidad, la lucha contra la pobreza infantil y la pobreza entre las personas migrantes. Reflejan la llegada de los nuevos Estados miembros, y son compartidas por los 25, junto con un amplio número de actores.

De forma similar, en materia de pensiones, mediante el proceso del MAC se alcanzó un rápido consenso en torno a idea de que la solución de la futura sostenibilidad de los sistemas de pensiones, no radica sólo en la cuestión de cómo gestionar el sistema de pensiones, por regla general también depende del afianzamiento de unas finanzas públicas saneadas, pero, en especial, depende del aumento del empleo y la prolongación de la edad de jubilación para consolidar el futuro del sistema.

El debate político, tanto a nivel europeo como en los Estados miembros, ha mejorado gracias a este tipo de consenso.

En segundo lugar, estamos construyendo una buena base, a fin de comprender qué sucede con las políticas sociales de los Estados miembros. Debemos mantener esta postura si queremos que el diálogo europeo promueva lo positivo, e impulse el cambio donde Page 26 verdaderamente sea necesario, ya que, por ejemplo, en el informe conjunto de Protección e Inclusión Social, al que me he referido anteriormente, se identificaron los siguientes cambios para España:

* Fortalecer la coordinación, determinar con claridad las funciones de los diferentes niveles administrativos y supervisar la eficacia política a nivel regional;

* Responder a las nuevas demandas sobre servicios sociales y sistemas de prestaciones asociados al alto nivel de inmigración;

* Asegurar la sostenibilidad del sistema de pensiones.

Creemos que estos importantes asuntos de política social se han identificado de forma correcta en España (y, de hecho, en una alusión indirecta a la descentralización de España, hace referencia a un desarrollo que se conforma potencialmente, como un modelo a nivel europeo).

3. Protección social en el contexto de la estrategia revisada de Lisboa

Europa se enfrenta a un duro debate sobre el significado de la protección social.

Aunque éstos son algunos de nuestros logros más positivos, hay que tener en cuenta que aún queda mucho por hacer, lo que me lleva hasta el verdadero punto de interés de esta charla, «como se vislumbra la modernización de la protección social y la lucha contra la exclusión en un debate socioeconómico más amplio». Como he indicado anteriormente, Lisboa situó la protección y la inclusión social entre esas áreas de política que debían de ser revisadas anualmente durante la celebración de cada cumbre de primavera. Sin embargo, nos mentiríamos a nosotros mismos si pensáramos que estas dos cuestiones han recibido la adecuada atención durante las sesiones de seguimiento de la Cumbre anual de Lisboa. Me parece que todavía no se ha planteado una de las cuestiones de mayor importancia en torno a la eficacia de nuestro trabajo.

No obstante, es incluso más importante el hecho de que la visión inicial de Lisboa, en lo que se refiere a la competitividad económica, la creación de empleo y la dimensión social se situara en el mismo plano de igualdad. La opinión que prevalece en este informe, teniendo en cuenta los defectos de la estrategia de Lisboa y los resultados decepcionantes en materia de crecimiento y empleo, se fundaba principalmente en la falta de su apropiación y ejecución en los Estados miembros, aunque también en los excesivos costes del crecimiento de la protección social.

De algún modo, se pensaba que el restablecimiento del crecimiento y del empleo debería ser prioritario para poder sufragar los costes de un alto nivel de protección social. En este nuevo contexto se hallaban muchos, incluida la delegación española del Comité de Protección Social, que pensaban que la propuesta del informe Kok que se centraba de manera estratégica en el crecimiento y el empleo para los próximos años, marcaba el final de un periodo donde los temas sociales habían constituido el centro de atención en la UE. A pesar de ello, si alguno de ustedes sigue reflexionando durante este discurso, permítanme aclararles ahora que el apartado social del proceso de Lisboa continúa vivo, así como nuestro trabajo. Por ello, vale la pena examinar minuciosamente por qué digo esto.

Les voy a mostrar la opinión que ha elaborado el Comité para la Protección Social hace unas semanas.

El Consejo Europeo celebrado en marzo, al mismo tiempo que prestaba su apoyo a un nuevo proceso de Lisboa centrado en el crecimiento y el empleo, dejó patente que la cohe-Page 27sión social continúa siendo uno de los objetivos de Lisboa. Y fue mas lejos al aclarar que la decisión de concentrarse en los próximos años en el crecimiento y el empleo, fue prevista para lograr la mejor realización de las prioridades del objetivo de Lisboa en su totalidad, (incluyendo una mayor cohesión social). De este modo, estableció una clara necesidad de llevar a cabo el trabajo bajo el MAC para la protección y la inclusión social, en paralelo a, y complementario del nuevo enfoque de Lisboa.

Paralelo a y complementario de

: permítanme que les explique brevemente cómo funcionará la supervisión europea de protección e inclusión social durante los tres próximos años.

En primer lugar, lo que ahora llamamos el MAC social (método abierto de coordinación) continuará operando de forma paralela en los tres principales ámbitos de la lucha contra la exclusión y la pobreza, la modernización de los sistemas de pensiones, y la reforma de las políticas de asistencia sanitaria y de los cuidados de larga duración. No obstante, todo esto vendrá de una forma más integrada, lo que denominamos «proceso de racionalización», a fin de simplificar, a nivel nacional, las tareas de informar regularmente: se debe dar menos énfasis en informar a Bruselas, que en asegurar que todos los agentes implicados a nivel nacional están involucrados. Es más, estos tres ámbitos vienen seguidos de una lista de objetivos comunes que aumentarán la visibilidad política de la protección social en su conjunto y subrayarán los vínculos existentes entre varias áreas de pensiones, de asistencia sanitaria y de los cuidados de larga duración, y de la inclusión social.

En segundo lugar, el MAC social integrado debe contribuir a poner en marcha el nuevo enfoque de la estrategia revisada de Lisboa. El mecanismo para ello, que hemos descrito como «alimentación externa» (feeding in) dependerá, en su concreción, del nuevo conjunto de directrices integradas, en base a las cuales se lanzará la nueva fase de la estrategia de Lisboa. Cuando se trata, por ejemplo, de envejecer de forma activa o de promover un mercado laboral incluyente, no es posible separar la modernización de la protección social y la lucha en contra de la exclusión social, de los temas relacionados con la promoción del crecimiento y el empleo. Es necesaria una buena interacción entre la protección social y las políticas económicas y de empleo y entre el MAC y el nuevo proceso de Lisboa. Sería conveniente que el MAC en protección e inclusión social continuara siendo el principal foro de trabajo realizado a nivel europeo, sobre modernización de la protección social y la lucha contra la pobreza y la exclusión social. Las conclusiones relevantes de este trabajo constituirán las bases para orientar en el tratamiento de estos temas dentro de los programas de reforma nacionales y en el informe anual de seguimiento de la Unión Europea.

Por ultimo, además de alimentación externa (feeding in), existe lo que hemos empezado a denominar de forma menos elegante, «retroalimentación» (feeding out). Es decir, nuestro deber no es sólo el de asegurar que las políticas de protección social y de inclusión contribuyan a lograr los objetivos de crecimiento y empleo que constituyen el principal foco de la nueva Lisboa (feeding in), sino que, dado que la cohesión social continúa siendo uno de los objetivos en el proceso del nuevo enfoque de la estrategia, debemos asegurar que las políticas que promueven el crecimiento y el empleo contribuyan a promover la cohesión social (feeding out). El CPS ha señalado su intención de verificar el alcance que tienen las políticas de crecimiento y empleo en la creación de una mayor cohesión social y en la erradicación de la exclusión social, mediante la supervisión, entre otras cosas, de cuanto hay de cierto en que «un trabajo es la mejor forma de salir de la exclusión social». En el ámbito político, se trata de una tarea desafiante para el CPS hasta el punto de cuestionarnos mutuamente algunos de los Page 28 supuestos más extendidos acerca de la eficacia del crecimiento y del empleo a la hora de erradicar la exclusión social. Por otro lado, los representantes de los Estados miembros en el CPS han expresado esta visión y esperamos apoyarles en su desarrollo.

Este año puede comenzar ya este el proceso. Tenemos la suerte de tener mucho trabajo en marcha en el MAC a mediados de 2005, a saber: los Informes preliminares en política de asistencia sanitaria y de los cuidados de larga duración; informes de estrategia nacional sobre pensiones y la ejecución de los PNA de inclusión, todo ello puede ser utilizado por los Estados miembros cuando se inicie la formulación de los Programas Nacionales de Reforma, en otoño de este año. Más tarde, a nivel de la Unión Europea, el informe anual conjunto, sobre protección e inclusión social deberá constituir una parte integral de la revisión anual sobre los progresos realizados, para su remisión al Consejo Europeo de primavera.

Es de esta manera, señor presidente, cómo los procesos del MAC para la inclusión y la protección social interactuarán, desde ahora, con el proceso de Lisboa. Teniendo en cuenta nuestras dificultades anteriores a la hora de hacernos escuchar ¿podríamos esperar un mayor éxito? Los eventos acaecidos en los últimos meses y semanas, mayoritariamente las dos derrotas del referéndum celebrado en torno a la Constitución Europea, han empujado a los responsables en la toma de decisiones a tomar cartas en el asunto en lo que concierne a los intereses de los ciudadanos sobre política social, que aunque no sean siempre intereses coherentes u objetivos, son, sin embargo, reales. En este otoño durante la presidencia del Reino Unido, se llevará a cabo una reflexión, a alto nivel, sobre el futuro del modelo social europeo, que coincidirá con la celebración de una posible primera ronda feeding in/feeding out.

Tengo plena confianza en que, de haber existido en los últimos años alguna tendencia que infravalorara la importancia de la política social, ahora ya es pasado. Además, estoy seguro de que tenemos una buena base tanto a la hora de llevar a cabo un intercambio fructífero entre compañeros, como en proyectar mejor nuestros mensajes dentro del gran escenario político.

Pero además también tengo plena confianza en que en este tema de actualidad «cuáles son los valores y principios comunes que han permitido el éxito de un modelo social europeo que ha dado frutos en el pasado», recibiremos contribuciones de la comunidad académica, especialmente de la española y, por qué no, de esta conferencia tan oportuna de Santander.

Muchas gracias.

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