La cuestión competencial e institucional
| Autor | Lucrecio Rebollo Delgado |
| Páginas | 265-305 |
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El estudio de esta parte del Título VIII se constituye, sin duda, en lo más árido y complejo del Derecho Constitucional español, no sólo por la dificultad de entendimiento y aplicación de sus contenidos, sino también porque en ellos se traslucen las pretensiones políticas y las diversas interpretaciones del Tribunal Constitucional, a lo que hay que añadir un cierto grado de lo que podríamos denominar libre interpretación, tanto de las Comunidades Autónomas, como del Estado, en el conjunto de su aplicación. Aun así, el tema competencial es el alma de la autonomía territorial, es el nutriente esencial de la autonomía política y el objeto constante del debate político. Otro aspecto que debemos advertir al respecto de la materia competencial y extensible a todo el Título VIII, es su indefinición jurídica, por ello es aconsejable la descripción de lo sustantivo como elemento objetivo de análisis, a lo que añadiremos una pretensión de sencillez en la exposición. Un último aspecto que abunda en la confusión del estudio de esta temática es también la falta de homogeneidad en el estudio doctrinal, donde existen tantas clasificaciones y análisis como autores que abordan la
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materia, y donde cada uno delimita sus propios criterios de clasificación. Todo ello ha constituido la distribución competencial en un totum revolutum difícilmente entendible, donde no existen criterios jurídicos claros de deslinde y, en suma, donde cada uno interpreta a su conveniencia, ya sea doctrina, jurisprudencia, legislación, y ejecución.
Al igual que en los Estados federales modernos, la cuestión competencial se aborda con el establecimiento de dos listas de competencias, las de las Comunidades Autónomas, relacionadas en el art. 148 CE, y con carácter facultativo, dado que el apartado 1 del citado artículo estable que aquéllas “podrán asumir competencias en las siguientes materias”. Por su parte el art. 149.1 CE es taxativo, al establecer que “El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias…”. De esta forma la CE establece la titularidad (competencias) sobre funciones públicas (materias) o lo que es lo mismo, determina qué materias corresponden a cada ente público, siendo facultativas las de las Comunidades Autónomas que cada Estatuto de Autonomía podrá asumir de forma voluntaria. De esta forma, las 22 materias que relaciona el art. 148.1 CE son asumidas por los Estatutos. A ellas hay que añadir otro conjunto de competencias que pueden ser asumidas por las vías del art. 148.2 y 151 CE. Cabe entender de esta forma al art. 148 CE como una norma de derecho transitorio hasta 1992, fecha en que se produce el gran traspaso competencial y que lo vació de contenido jurídico, dado que el carácter optativo que recoge ha sido colmado por todos los Estatutos de Autonomía.
La segunda lista de competencias, que alcanza a un total de 32 materias, referidas en el art. 149.1 CE son exclusivas del Estado, si bien el concepto exclusivo no puede tener una inter-pretación de carácter absoluto, dado que se pueden distinguir al menos cinco gradaciones distintas en ellas:
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- Competencias exclusivas del Estado con carácter absoluto, y que se identifican con las materias clásicas de soberanía del Estado como las relaciones internacionales, la defensa y fuerzas armadas y hacienda general, entre otras.
- Competencias exclusivas del Estado en materia legislativa, pero cuya ejecución es competencia de las Comunidades Autónomas. A modo de ejemplo es la regulación de propiedad intelectual.
- Competencia exclusiva del Estado sobre parte de una materia, como ocurre con la obra pública de interés general o la que afecte a más de una Comunidad Autónoma.
- Competencia exclusiva del Estado en materias que tiene atribuida únicamente la legislación básica.
- Competencias concurrentes donde la titularidad de competencias es tanto del Estado como de la Comunidad Autónoma.
Como puede apreciarse con facilidad, el concepto de competencia exclusiva que utiliza el art. 149.1 CE es manifiestamente equívoco y hubiera sido deseable utilizar otro adjetivo. Cabe entender por exclusivo aquella actuación que excluye a otra, en este caso si la intervención es del Estado, que elimina la posibilidad de actuación de la Comunidad Autónoma en todos los ámbitos, es decir, legislación, ejecución y control. Pero esta denominación no es válida ni en el supuesto de las primeras, las que hemos referido como de carácter absoluto y propias del ejercicio de la soberanía, porque en última instancia las CC. AA. tienen parte de actuación. Utilicemos para abundar en este supuesto las relaciones internacionales, claro ejemplo de materia propia del Estado. Aquí la jurisprudencia del Tribunal Constitucional distingue entre relaciones internacionales y relaciones de relevancia internacional, lo que de facto supone que no toda actividad con proyección en el exterior son competencias exclusivas del Estado, sino sólo aquellas que
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afectan a sujetos internacionales y están sometidas al Derecho Internacional. Ello supone que sería materia exclusiva del Estado la celebración de tratados y la representación exterior, la creación de obligaciones internacionales y la responsabilidad internacional, pero también que las CC. AA. pueden desarrollar actividades de relevancia internacional (STC 165/1994).
Para terminar con este somero análisis del entramado competencial, hay que hacer referencia a varios preceptos constitucionales que lo completan. El primero de ellos es el definido como cláusulas residuales, que son recíprocas. Este mecanismo es propio de las constituciones federales, que después de establecer los contenidos de doble lista (competencia de la federación y de cada uno de los estados) establecen una cláusula en virtud de la cual las materias no incluidas en las listas, le corresponden a una u otra organización. Nuestra CE la establece en el art. 149.3 de la siguiente forma: “Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de los respectivos Estatutos. La competencia sobre las mate-rias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas, en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas”.
Además del sistema de dos listas de materias y de las cláusulas residuales vistas, la CE articula otro mecanismo en virtud del cual las CC. AA. pueden adquirir competencias. Se trata de la vía del art. 150.2, que habilita al Estado a “transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación …”. Nótese que la CE refiere facultades, no
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competencias o materias, pero como siempre, la realidad nos saca de dudas. Las leyes de transferencia de 1982 a Valencia y a Canarias, vía art. 150.2 constituyen al legislador estatal en un puente de la distribución competencial, y obviando el contenido de la misma, puede atribuir competencias, que en un principio habría que deducir que son únicamente ejecutivas o administrativas, pero que la realidad nos pone de manifiesto que pueden ser también de las incluidas en el art. 149.1 CE.
Por último, y de forma exclusiva referida al País Vasco y Navarra, los derechos históricos (Disposición Adicional Prime-ra CE) también se constituyen en una fuente de competencias. Después de una titubeante jurisprudencia constitucional, en 1990192el Tribunal Constitucional pone de manifiesto que el derecho histórico lleva implícito un contenido competencial, siempre que cumpla dos requisitos: su ejercicio de forma continuada por la institución foral y que existiese reconocimiento estatal del mismo. Ello supone el reconocimiento de competencias fundadas en un título autónomo de la Constitución.
A la vista de las reformas estatutarias iniciadas a partir de 2006, al Título VIII CE cabe atribuirle cierto grado de ingenuidad. Si damos un repaso a los Estatutos de Autonomía vigentes, presentan todos ellos una doble cara, constitucional y reglamentaria. Pretenden ser constituciones regulando lo básico, pero son auténticos reglamentos, cerrando todo resquicio a la intervención estatal. El Estatuto de Cataluña tiene 223 artículos y el de Andalucía 250. El primero dedica los artículos 110 a 173 a una pormenorizada y detallada regulación de materias propias, así como explícitos mandatos al legislador estatal.
A modo de trabalenguas que refleja la confusión generada en el ámbito competencial, Muñoz Machado nos deja esta perla
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jurídica: “Según la jurisprudencia existen competencias que reciben el nombre de > pero que generalmente no lo son; hay competencias legislativas exclusivas y ejecutivas exclusivas; exclusivas plenas, y exclusivas parciales, ha reconocido >; existen competencias compartidas, concurrentes, de ejecución, propias y delegadas, de supervisión, de coacción, de intervención de sustitución, subordinadas, subrogatorias, asimétricas, horizontales o transversales, de coordinación, de fomento y apoyo financiero, implícitas, instrumentales …”193.
Las deficiencias constitucionales apuntadas, así como la realidad y la jurisprudencia constitucional, nos plantean un panorama un tanto desolador en lo que pudiéramos denominar el alma de la distribución territorial, y que podríamos concretar en tres claros aspectos:
- Una pretensión de desbordar la Constitución por parte de determinados Estatutos de...
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