El carácter multidimensional de la imparcialidad administrativa y el principio de objetividad: reflexiones sobre la experiencia italiana

Autor:Massimo Monteduro
Cargo:Investigador Confirmado de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Università degli Studi del Salento
Páginas:305-366
RESUMEN

Mientras la Constitución española (art. 103) consagra expresamente el principio de "objetividad" de la actuación administrativa, en el mismo artículo en el que se enuncia a continuación el principio de "imparcialidad", la Constitución italiana (art. 97) establece el principio de "imparcialidad" administrativa, sin emplear, en ningún caso, la locución "objetividad". Asimismo, la Ley general de... (ver resumen completo)

 
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El carácter multidimensional de la imparcialidad
administrativa y el principio de objetividad: reflexiones
sobre la experiencia italiana1
Massimo Monteduro
Investigador Confirmado de Derecho Administrativo
en la Facultad de Derecho de la Università degli Studi del Salento
massimo.monteduro@unisalento.it
Resumen
Mientras la Constitución española (art. 103) consagra expresamente el principio de “objetividad” de la actua-
ción administrativa, en el mismo artículo en el que se enuncia a continuación el principio de “imparcialidad”,
la Constitución italiana (art. 97) establece el principio de “imparcialidad” administrativa, sin emplear, en nin-
gún caso, la locución “objetividad”. Asimismo, la Ley general de procedimiento administrativo italiana (L.
241/1990), al fijar los principios generales de la actividad administrativa, sigue el mismo esquema. Sin embar-
go, examinando el Ordenamiento jurídico italiano, se puede observar que, en numerosas ocasiones, tanto en
la normativa vigente como en la jurisprudencia se hace referencia expresa al principio (o canon o criterio) de
“objetividad” de la actuación de la Administración. A la luz de estos síntomas, parece oportuno preguntarse
sobre la existencia y la consistencia del paradigma de la “objetividad” administrativa en el Derecho italiano.
En el presente trabajo se exploran las relaciones entre imparcialidad y objetividad. Del análisis de la jurispru-
dencia y de las fuentes normativas, parece desprenderse la tendencia a circunscribir la “objetividad” a un sig-
nificado específico. El principio de objetividad, en este significado, se identifica con un deber de autolimita-
ción, preventiva y analítica, por parte de las Administraciones públicas, a través de una autovinculación a
criterios de valoración y esquemas procedimentales establecidos y publicados por las mismas Administracio-
nes, con el fin de asumir posteriores decisiones no vinculadas completamente por la ley. El principio de objeti-
vidad, en sí mismo, puede ocupar un espacio autónomo dentro de un círculo más amplio representado por el
1 La atención a la
multidimensionalidad
de las categorías fundamentales del derecho tiene raíces
profundas en la tradición de la doctrina italiana. Baste con recordar, por su fuerza icástica, el pensamiento
de A. Falzea,
Introduzione alle scienze giuridiche. 1. Il concetto del diritto
, Milán, Giuffré, 2008 (en especial
véase el Capítulo I, “Avvio ad una definizione assiologica del diritto”, Sección I, “I caratteri incontroversi del
diritto”, párrafo 5, “Normatività e valore”). Falzea, tras haber proporcionado la “definición del derecho
como necesidad de valor” (
op. cit.
, p. 20), afirma que “la unicidad de la temática surge en concreto a través
de su multidimensionalidad: las múltiples dimensiones, aunque diferentes, muestran un fondo de identidad
en lo que se llama valor” (allí
,
p. 21). Así, en múltiples y varios ámbitos de la experiencia jurídica, la doctrina
reciente ha podido llevar a la luz, por ejemplo, la “multidimensionalidad” del derecho a la educación (S.
Stammati,
L’ampliamento dei diritti culturali fra universalismo e particolarismo
en A. Pisaneschi –L. Violini
encargado,
Poteri, garanzie e diritti a sessanta anni dalla Costituzione. Scritti per Giovanni Grottanelli de’ Santi
,
vol. I, Padua, Cedam, 2007, p. 1352), o el carácter “multidimensional” del principio de subsidiariedad (C.
Amirante,
I diritti umani tra dimensione normativa e dimensione giurisdizionale?
, en L. d’Avack [encargado],
Sviluppo dei diritti dell’uomo e protezione giuridica
, Nápoles, Guida, 2003, p. 37), o también el carácter “mul-
tidimensional” de la noción jurídica de medio ambiente en el sistema constitucional (M. Cecchetti,
Ambien-
te, paesaggio e beni culturali
, en G. Corso - V. Lopilato [encargado],
Il diritto amministrativo dopo le riforme
costituzionali
.
Parte speciale
, vol. I, Milán, Giuffrè, 2006, p. 315) y, más en general, la “multidimensionalidad”
de los derechos constitucionales (P. Ridola,
Diritti fondamentali. Un’introduzione
, Turín, Giappichelli, 2006 y
allí el Capítulo VII, titulado “Interpretazione e multidimensionalità dei diritti costituzionali”).
DA. Revista Documentación Administrativa
nº 289, enero-abril 2011, pp. 305-366
ISSN: 0012-4494
305
EL PRINCIPIO DE OBJETIVIDAD EN EL DERECHO COMPARADO
Recibido: 16 de noviembre de 2012
Aceptado: 29 de abril de 2013
principio de imparcialidad. La técnica de reducción de la parcialidad administrativa propia del principio de
objetividad, en particular, parece consistir en la des-subjetivización de las valoraciones discrecionales de las
Administraciones públicas.
Palabras clave
Objetividad, Imparcialidad, Neutralidad, Transparencia, Publicidad, Integridad, Discrecionalidad.
The multi-dimensional nature of administrative impartiality
and the principle of objectivity. Thoughts on the Italian
experience
Abstract
Whilst the Spanish constitution (art. 103) expressly establishes the principle of “objectivity” in administrative
procedure in the same article where the principle of “impartiality” is subsequently mentioned, the Italian
constitution (art. 97) establishes the principle of administrative “impartiality” without mentioning the word
“objectivity” at any time. Furthermore, the Italian general administrative procedure law (L. 241/1990) follows
the same pattern in establishing the general principles of administrative activity. However, on examining the
Italian legal system we come across many instances, both in the legislation in force and in case law, where
specific reference is made to the principle (or canon or criterion) of “objectivity” in the action of the adminis-
tration. In the light of these symptoms, it seems appropriate to question the existence and consistency of the
paradigm of administrative “objectivity” in Italian law. This work explores the connections between impartia-
lity and objectivity. An analysis of case law and the legislation sources points to a tendency to confine “objec-
tivity” to a specific meaning. Within this meaning, the principle of objectivity is identified with a preventive
and analytical self-limitation duty of the public administrations, through self-adhesion to assessment criteria
and procedural frameworks established and published by the same administrations for the purpose of making
subsequent decisions which do not fully adhere to the law. The principle of objectivity in itself can occupy an
autonomous space within a broader circle represented by the principle of impartiality. The method in which
the principle of objectivity reduces administrative partiality seems to consist of the “de-subjectivisation” of
discretional assessments by the public administrations.
Key words
Objectivity, Impartiality, Neutrality, Transparency, Publicity, Integrity, Discretional nature
Massimo Monteduro
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RD, nº 289, enero-abril 2011, pp. 305-366, ISSN: 0012-4494
EL PRINCIPIO DE OBJETIVIDAD EN EL DERECHO COMPARADO
1. INTRODUCCIÓN: LA FALTA DE REFERENCIA TEXTUAL AL PRINCIPIO
DE OBJETIVIDAD EN LA CONSTITUCIÓN ITALIANA Y EN LA LEY GENERAL
SOBRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (L. 241/1990)
De forma preliminar2 se debe destacar una diferencia relevante entre las expe-
riencias jurídicas de España y de Italia.
La Constitución española consagra expresamente el principio de “objetividad”
de la acción administrativa en el mismo artículo en el que luego se enuncia el principio
de “imparcialidad” (art. 103).
No es así en la Constitución italiana: esta última, en el art. 97, establece el princi-
pio de “imparcialidad” administrativa, junto con el principio de “buena evolución”,
sin utilizar la locución diferente “objetividad” en relación con la organización y la ac-
ción de las administraciones públicas3.
2 Las sentencias jurisprudenciales citadas en el documento se pueden encontrar (a falta de indi-
caciones diferentes en las notas bibliográficas del pie de página) en los sitios www.giustizia-amministrati-
va.it
,
www.corteconti.it, www.cortecostituzionale.it o www.iuritalia.com. Las abreviaturas utilizadas son
las siguientes:
Ad. plen.
= Reunión Plenaria (Consejo de Estado);
Arg. dir. lav.
= Argomenti di diritto del lavoro (revis-
ta);
Aa.Vv.
= autores varios;
c.d.
= así llamado/a;
Cass. civ.
= Casación Civil;
Cons. Giust. Amm.
= Consejo de
Justicia Administrativa para la Región Siciliana;
Cons. Estado
= Consejo de Estado;
Cons. Stato
= Consiglio di
Stato (revista);
Tribunal Const.
= Tribunal Constitucional;
Const.
= Constitución;
Dig. disc. pubbl.
= Digesto
Discipline Pubblicistiche;
Dir. amm.
= Diritto amministrativo (revista);
Dir. econ.
= Il diritto dell’economia
(revista);
Dir. e soc.
= Diritto e società (revista);
Dir. proc. amm.
= Diritto processuale amministrativo (revis-
ta);
Dir. e proc. amm.
= Diritto e processo amministrativo (revista);
Dir. pubbl.
= Diritto pubblico (revista);
Dir. reg.
= Il diritto della Regione (revista);
D.L.
= decreto ley;
D.Lgs.
= decreto legislativo;
D.M.
= decreto
ministerial;
D.P.C.M.
= decreto del Presidente del Consejo de ministros;
Dir. P.C.M.
= directiva del Presidente
del Consejo de ministros;
D.P.R.
= decreto del Presidente de la República;
Enc. dir.
= Enciclopedia del diritto;
Enc. giur.
= Enciclopedia giuridica;
Foro amm. – CDS
= Il Foro amministrativo Consiglio di Stato (revista);
Foro
amm. - TAR
= Il Foro amministrativo Tribunali amministrativi regionali (revista);
Foro amm.
= Il Foro ammi-
nistrativo (revista);
Foro it.
= Il Foro italiano (revista);
Inf. dir.
= Informatica e diritto (revista);
G.A.
= juez
administrativo;
Giorn. dir. amm.
= Giornale di diritto amministrativo (revista);
Giur. cost.
= Giurisprudenza
costituzionale (revista);
Giur. it.
= Giurisprudenza italiana (revista);
L.
= ley;
L.R.
= ley regional;
op. cit.
= obra
citada;
Lav. pubbl. amm.
= Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni (revista);
p.a.
= administración pública;
Quad. reg.
= Quaderni regionali (revista);
Ragiusan
= Rassegna giuridica della sanità (revista);
Rass. parl.
=
Rassegna parlamentare (revista);
R.D.
= real decreto;
R.D.L.
= Real decreto ley;
Reg.
= Reglamento;
Riv.
Corte Conti
= Rivista della Corte dei Conti (revista);
Riv. giur. lav. e prev. soc.
= Rivista giuridica del lavoro e
della previdenza sociale (revista);
Riv. it. dir. lav.
= Rivista italiana di diritto del lavoro (revista);
Riv. it. dir.
pubbl. com.
= Rivista italiana di diritto pubblico comunitario (revista);
Riv. trim. dir. proc. civ.
= Rivista trimes-
trale di diritto e procedura civile (revista);
Riv. trim. dir. pubbl.
= Rivistra trimestrale di diritto pubblico (re-
vista);
Riv. trim. sc. amm.
=
Rivista trimestrale di scienza dell’amministrazione (revista);
Sec.
= Sección (de
TAR o Consejo de Estado o Tribunal de Casación);
Sec. jurisd.
= Sección jurisdiccional (del Tribunal de Cuen-
tas);
Sec. Un.
= Secciones Unidas (del Tribunal de Casación);
TAR
= Tribunal administrativo regional;
T.U.
=
texto único;
Urb. app.
= Urbanistica e appalti (revista);
vol.
= volumen (de tratado o comentario).
3 A continuación se reproduce el texto del art. 97 Const.: “Los oficios públicos se organizan según
disposiciones de ley de forma que se aseguren la buena evolución y la imparcialidad de la administración.
En el ordenamiento de los oficios se determinan las esferas de competencia, las atribuciones y las
responsabilidades de los funcionarios.
A los empleos en las administraciones públicas se accede mediante concurso, salvo en los casos es-
tablecidos por la ley”.
RD, nº 289, enero-abril 2011, pp. 305-366, ISSN: 0012-4494
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EL PRINCIPIO DE OBJETIVIDAD EN EL DERECHO COMPARADO
EL CARÁCTER MULTIDIMENSIONAL DE LA IMPARCIALIDAD ADMINISTRATIVA Y EL PRINCIPIO DE OBJETIVIDAD:
REFLEXIONES SOBRE LA EXPERIENCIA ITALIANA

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