Cronología de un largo camino: los antecedentes de la reforma en materia de ocupación y mercado de trabajo
| Autor | Ascensión García Trascasas |
| Páginas | 13-28 |
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Con anterioridad a la aprobación de la Ley 30/2003 se desarrolló en Italia un largo y complicado proceso socio-político, de casi año y medio de duración, cuyo punto de arranque puede situarse en el denominado Libro Bianco sul mercato del lavoro in Italia. Proposte per una società attiva e per un lavoro di qualità (en adelante, Libro Blanco7). En efecto, el 3 de octubre de 2001 Roberto Maroni, Ministro de Trabajo y Políticas Sociales, presentaba públicamente el Libro Blanco como un documento en el que, teniendo en cuenta las directrices comunitarias emanadas de los Consejos europeos de Lisboa y Estocolmo, se condensaba un programa para la legislatura en curso "orientado a la promoción de una sociedad activa, en la que sean mayores las posibilidades de ocupación para todos, mejor la calidad global de los trabajos y más modernas las reglas que presiden la organización de las relaciones y los mercados de trabajo"8.
De las dos partes que componen el Libro Blanco la primera (Parte prima. L’analisi. Il mercato del lavoro in Italia: inefficienze ed iniquità) procedía a describir los principales rasgos y problemas que, desde el punto de vista del Ejecutivo, caracterizaban al mercado de trabajo nacional. Se apuntaban, por un lado, deficiencias relacionadas con la cantidad y la calidad del empleo -baja tasa de ocupación respecto a la media de la Unión Europea (con una diferencia de hasta veinte puntos porcentuales en el caso del Mezzogiorno), elevado nivel del desempleo de larga duración, importantes desequilibrios de carácter generacional (con un lento acceso de los jóvenes al mercado de trabajo y una continuada disminución del número de trabajadores anziani9 que mantie-
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nen su actividad laboral) y de género (difícil acceso y permanencia de las mujeres en el empleo), amplios segmentos de trabajo sumergido e irregular, etc.- y, por otro, con determinadas variables institucionales, entre las que se aludía a la ineficacia de los servicios públicos de empleo y de los mecanismos de encuentro entre demanda y oferta de trabajo10, a la lentitud de las soluciones judiciales sociales, a la rigidez de un sistema de negociación colectiva demasiado centralizado e incapaz de responder a los diferenciales de productividad y a los desequilibrios del mercado, a la inadecuación del sistema formativo vigente respecto a las exigencias de las empresas o, en fin, a la problemática derivada de la gestión de la huelga en los servicios esenciales.
La segunda parte del documento (Le proposte: promuovere una società attiva ed un lavoro di qualità) recogía una variada gama de propuestas gubernamentales construidas en respuesta a las trabas y defectos detectados en el mercado y las relaciones de trabajo, con la intención de someterlas a la consideración de los agentes institucionales y sociales para, eventualmente, alcanzar acuerdos específicos sobre algunos de los temas abordados. Al término de las conversaciones, en todo caso, el Gobierno se reservaba la facultar de valorar los puntos de consenso y aquellos otros en los que no se hubiera producido una convergencia de pareceres, "teniendo en cuenta" los resultados de esta fase de discusión al elaborar las iniciativas legislativas que debían presentarse al Parlamento para traducir normativamente la reforma11. Reforma que, de asumir en su integridad la filosofía subyacente al Libro Blanco, implicaría un giro trascendental en la articulación del sistema institucional del Derecho del Trabajo italiano y en su funcionalidad12, en tanto se adentraba en la revisión de elementos de gran relevancia para la ordenación de las relaciones laborales y extraordinariamente sensibles a cualquier actuación que no gozara de un amplio compromiso social. Estamos aludiendo, entre otras, a las proposiciones que incidían en aspectos como:
· la conveniencia de "modernizar" un ordenamiento jurídico excesivamente rígido (con normas legales y convencionales de carácter
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preceptivo e inderogables in peius para la autonomía individual), modificando el esquema de relaciones existente entre las fuentes normativas laborales y el contrato de trabajo y abogando por técnicas reguladoras de las relaciones laborales más indicativas que coercitivas: las norme leggere o soft laws13;
· la transformación de las tutelas en la relación de trabajo, ligadas al garantismo normativo, en un sistema de tutelas en el mercado de trabajo;
· la sustitución de la concertación social, que implica una suerte de codecisión entre Gobierno, sindicatos y asociaciones empresariales, por procesos de diálogo social;
· la búsqueda de nuevas formas de administración de la justicia laboral, como los arbitrajes de equidad14;
· la realización de un federalismo en materia de mercado y relaciones de trabajo: se entiende que la atribución, contemplada por el nuevo artículo 117 de Constitución, de potestad legislativa concurrente a las regiones en los ámbitos de la "tutela y seguridad del trabajo", "profesiones" y "previsión complementaria", sin perjuicio de la determinación de los principios fundamentales reservada a la legislación estatal, podría alcanzar no solo al mercado de trabajo (en una lógica de reforzamiento de la descentralización administrativa), sino también a la regulación de la relaciones laborales, siendo éste un presupuesto que permitiría establecer en dicho campo diferencias normativas regionales15.
En relación con la concertación social el Libro Blanco reconoce que en los años noventa contribuyó a la consecución de dos grandes objetivos (el saneamiento de las cuentas públicas y el ingreso de Italia en el euro), pero valora de manera negativa su "progresiva desnaturalización", fruto de un uso "excesivo" y "distorsionado" que diversos gobiernos hicieron de ese mecanismo, al convertirlo en sede consultiva y de legitimación política de iniciativas que a menudo eran de exclusiva
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competencia gubernamental16. Por todo ello, se afirma, el modelo de concertación social de los noventa ya no sirve para afrontar la nueva dimensión de los problemas económicos y sociales ni, una vez alcanzados los objetivos apuntados, el sistema de negociación nacional centralizada es adecuado para responder a las exigencias reales de cada empresa. Es necesario, por el contrario, convertir en estructurales las reformas del mercado del trabajo y de los sistemas de protección social, fiscal y contributivo, así como flexibilizar el uso y la remuneración de los factores productivos, elementos todos ellos imprescindibles para favorecer la expansión ocupacional17. Y, en ese contexto, el Libro Blanco propugna que la transición de una política de rentas a una política para la competitividad requiere una metodología diferente y renovada en las relaciones entre las instituciones y las partes sociales, cuyo punto de referencia está en el modelo de diálogo social experimentado a nivel comunitario18.
La defensa del diálogo social y de la descentralización de la negociación colectiva se acompaña de propuestas relativas a la aplicación del principio de subsidiariedad en las relaciones entre intervención pública y actuación de las partes sociales. El Gobierno estima que el legislador (nacional o regional) debería intervenir solo cuando las partes no hubieran desarrollado suficientemente un papel regulador y, simultáneamente, plantea la conveniencia de reforzar la autonomía individual de manera que empleador y trabajador, respecto a ciertos institutos o
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en los casos en que existan "condiciones de sustancial paridad contractual entre las partes", pudieran acordar previsiones distintas -y no únicamente más favorables- que las establecidas en las leyes y los convenios colectivos19.
El embate a la tradicional inderogabilidad in peius de las normas laborales que se desprende de esas proposiciones incidiría, frontalmente, en la función compensadora e integradora de intereses contrapuestos que ejerce el Derecho del Trabajo cuando garantiza a los trabajadores un juego de contrapesos normativos que equilibran el poder contractual del empresario; poder legitimado, no puede olvidarse, por el propio ordenamiento jurídico laboral. Para el Libro Blanco, sin embargo, la flexibilización de un mercado laboral con impulsos generadores y destructores de puestos de trabajo, condicionante de la irregularidad y discontinuidad en las carreras profesionales, justificaría que el centro de gravedad de la protección brindada a los trabajadores se desplazara del garantismo rígido ofrecido por las normas legales y convencionales en la relación de trabajo hacia las denominadas tutelas en el mercado, que atienden principalmente a las perspectivas ocupacionales de quienes buscan empleo o lo han perdido20. La señalada remoción de garantías está directamente relacionada con el objetivo de fortalecer "la capacidad de funcionamiento eficiente del mercado, liberándolo de las ineficiencias económicas y normativas que en el curso de los años han obstaculizado el pleno despliegue de sus potencialidades"21 y requiere que se facilite la movilidad y disponibilidad de los trabajadores. Para ello se proponen una serie de actuaciones que afectarían: al encuentro entre oferta y demanda de trabajo (reorganizando el funcionamiento de los servicios públicos de empleo y favoreciendo la intervención y concurrencia de sujetos privados polifuncionales) con el fin hacerla más fluida; a las relaciones entre escuela, trabajo y formación, incluyéndose aquí de modo destacado la revisión de los contratos formativos; a los procesos de cualificación y reciclaje profesional, especialmente importantes para un trabajador que alternará períodos de ocupación y desocupación; a la flexibilización de las tipologías contractuales (existentes y de nueva creación) y, también, al replanteamiento de las...
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